Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 30 avril 2025

Vu la procédure suivante :
M. G K et Mme B K, M. E H et Mme F H, Mme L I, M. N C et Mme D C, ainsi que M. J A et Mme M A, ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes (Alpes-Maritimes) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que les décisions rejetant leurs recours gracieux. Par un jugement n° 1904614 du 27 avril 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 22MA01860 du 16 novembre 2023, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par M. et Mme K et autres contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 janvier et 17 avril 2024 et le 14 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. et Mme K, M. et Mme H, Mme I, Mme C, ainsi que M. et Mme A, demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice,
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, au Cabinet Rousseau, Tapie, avocat de M. et Mme K et autres et à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de la commune d'Antibes ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite d'une enquête publique qui s'est déroulée du 22 octobre au 23 novembre 2018, le conseil municipal d'Antibes (Alpes-Maritimes) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune par une délibération du 29 mars 2019. Par un jugement du 27 avril 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande formée par M. et Mme K, M. et Mme H, Mme I, M. et Mme C, ainsi que M. et Mme A, tendant à l'annulation de cette délibération et des décisions rejetant les recours gracieux qu'ils avaient formés à son encontre. Les mêmes requérants ont relevé appel de ce jugement devant la cour administrative d'appel de Marseille, qui a rejeté leur requête par un arrêt du 16 novembre 2023 contre lequel, à l'exception de M. C, ils se pourvoient en cassation.
Sur le pourvoi :
2. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. " Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ". Il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur conduit une enquête destinée à permettre non seulement aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, mais également à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l'éclairer dans ses choix. Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu'il puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet, quand bien même certains éléments du projet soumis à enquête publique seraient concernés par une procédure contentieuse en cours à la date de son rapport.
3. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel, après avoir pourtant relevé que le commissaire enquêteur avait refusé de se prononcer sur les observations du public portant sur l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur des Quatre Chemins, qui représentaient une part importante de l'ensemble des observations exprimées au cours de l'enquête publique, au motif qu'une procédure contentieuse était en cours devant le tribunal administratif de Nice à l'encontre d'une précédente délibération du conseil municipal de la commune approuvant la mise en comptabilité du plan local d'urbanisme avec une opération d'aménagement projetée dans ce quartier, a jugé que le commissaire enquêteur avait rendu ses conclusions motivées conformément aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. En statuant ainsi, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit.
4. Il en résulte que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, M. et Mme K et autres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent.
Sur la requête d'appel :
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
6. Aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. () ". Il résulte des derniers alinéas, respectivement, des articles R. 613-1 et R. 613-2 que lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue, l'instruction peut être close à la date d'émission de l'ordonnance qui prononce cette clôture ou à la date d'émission de l'avis d'audience.
7. En vertu de l'article R. 611-11-1, lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut mettre en œuvre la procédure d'information des parties définie par les dispositions de cet article en leur indiquant la date ou la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience, ainsi que la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close par une clôture à effet immédiat.
8. Il ressort des pièces du dossier que le tribunal administratif a, par un courrier du 15 mars 2021, informé les parties, d'une part, qu'il envisageait d'appeler leur affaire à l'audience au cours de la période allant du 1er août au 31 décembre 2021 et, d'autre part, que l'instruction pourrait être close par une clôture à effet immédiat à compter du 14 avril 2021. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la clôture d'instruction immédiate prononcée par ordonnance du 10 mai 2021 aurait entaché d'irrégularité le jugement attaqué.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Antibes :
9. Il ressort des pièces du dossier qu'au soutien de leur demande présentée devant le tribunal administratif de Nice tendant à l'annulation de la délibération du 29 mars 2019, les requérants ont soulevé, dans le délai de recours contentieux qui avait été prorogé par les recours gracieux qu'ils avaient formés contre cette délibération, à la fois des moyens de légalité externe et des moyens de légalité interne. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que seraient irrecevables comme tardifs, d'une part, les moyens de légalité externe qu'ils soulèvent, au motif qu'ils relèveraient d'une cause juridique différente de celle à laquelle se rattacheraient les moyens invoqués dans le délai de recours contentieux, d'autre part et par suite, leurs conclusions tendant à l'annulation totale de cette délibération au soutien desquelles ces moyens sont invoqués, ne peut, alors même par ailleurs que ces moyens n'auraient pas été invoqués à l'appui du recours gracieux, qu'être écartée.
S'agissant de la légalité externe de la délibération du 29 mars 2019 :
10. En premier lieu, aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (). / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. / () ". Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.
11. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation annexé à la délibération du conseil municipal du 6 novembre 2018 que la commune a produit conformément aux exigences de l'article R. 611-8-5 du code de justice administrative, que l'adoption, par une délibération du 22 décembre 2017 du conseil municipal, de la seconde version du projet d'aménagement et de développement durables, qui a modifié le projet initial adopté par délibération du 25 septembre 2015, a été précédée d'une nouvelle phase de concertation publique. Conformément aux modalités prévues par la délibération du 12 juillet 2021 du conseil municipal prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, ce nouveau projet d'aménagement et de développement durables a été présenté aux personnes publiques associées, mis à disposition de la population sur le site internet de la commune et a fait l'objet d'une exposition publique, qui s'est déroulée du 16 au 30 novembre 2017 après avoir été annoncée par la presse locale et au cours de laquelle un registre a été mis à disposition de la population pour qu'elle puisse y formuler des observations. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation préalable à la modification du projet doit être écarté.
12. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications, conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
13. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont reçu, par courriel du 22 mars 2019, un rapport de présentation du projet de révision du plan local d'urbanisme, en vue de la séance du conseil municipal du 29 mars 2019, qui présentait les objectifs de cette révision, les étapes de son élaboration, les recommandations du commissaire enquêteur ainsi que les modifications apportées au projet de révision à l'issue de la phase de concertation. La transmission de ce rapport ayant permis aux conseillers municipaux de disposer d'une information suffisante pour solliciter, le cas échéant, des explications complémentaires et ainsi délibérer de manière éclairée sur le projet de révision soumis à délibération, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté.
14. En troisième lieu, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur, qui n'a ni analysé ni résumé les contributions émises par la population concernant le secteur des Quatre Chemins, a refusé d'en tenir compte pour élaborer ses conclusions motivées sur le projet de révision du plan local d'urbanisme soumis à enquête publique en méconnaissance, ainsi qu'il a été dit au point 4, des exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que cette irrégularité, qui a privé le public d'une garantie et été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la délibération litigieuse, entache d'illégalité la révision du plan local d'urbanisme.
S'agissant de la légalité interne de la délibération du 29 mars 2019 :
15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. L'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
16. Il ressort des pièces du dossier que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables dans la zone UEa, qui correspond au secteur des Quatre Chemins, fixent la hauteur maximale des constructions à 16 mètres en R + 4 aux alentours du rond-point situé en son centre, à 13 mètres en R + 3 le long de ses axes de circulation principaux, à 9 mètres en R + 2 le long de ses axes de circulation secondaires et à 6 mètres en R + 1 dans le reste de la zone. Ces dispositions limitent également l'emprise au sol des bâtiments à 25 % de la surface du terrain et à 30 % pour les seules parcelles situées aux alentours du rond-point. Elles prévoient enfin que les bâtiments doivent être implantés à une distance minimale de 5 mètres des limites séparatives et, sur un même terrain d'assiette, de 10 mètres les uns par rapport aux autres. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement du plan local d'urbanisme, qui organise la densification graduelle de l'urbanisation autour des axes de circulation principaux du secteur des Quatre Chemins, ne serait pas cohérent avec l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables, qui vise, au niveau de la commune, à " assurer un développement et un aménagement du territoire harmonieux " et, s'agissant particulièrement du secteur des Quatre Chemins, à poursuivre son développement urbain, en accroissant l'offre de logements, tout en conservant une trame urbaine aérée.
17. En second lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.
En ce qui concerne l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :
18. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : () / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations () ".
19. Ces dispositions ont pour objet de permettre, sous le contrôle du juge, la régularisation d'un vice ayant entaché l'élaboration ou la révision d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, sous les réserves mentionnées au 2° s'agissant d'un vice de forme ou de procédure.
20. L'illégalité qui résulte de ces vices peut être régularisée par l'adoption d'une nouvelle délibération approuvant le document d'urbanisme, le cas échéant sur les seuls éléments entachés d'illégalité, dès lors que celle-ci répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises.
21. Lorsque le vice de procédure affectant le document d'urbanisme tient à une irrégularité intervenue après la clôture de l'enquête publique et entachant les seules conclusions motivées du commissaire enquêteur, il n'est pas nécessaire, pour régulariser la procédure d'adoption du document d'urbanisme, de diligenter une nouvelle enquête publique. Dans ce cas, il appartient à l'autorité compétente de saisir, en application de l'article L. 123-3 du code de l'environnement, le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve son siège afin qu'il désigne le commissaire enquêteur chargé de rendre à nouveau des conclusions motivées sur le projet, en se fondant sur l'ensemble des éléments recueillis à l'occasion de l'enquête publique déjà réalisée, notamment les registres d'enquête, les comptes rendus de réunions publiques, les observations du public et le rapport déjà établi par le commissaire enquêteur.
22. Le vice entachant la légalité de la délibération du 29 mars 2019 mentionné au point 14 et tenant à ce que le commissaire enquêteur n'a pas rendu ses conclusions motivées sur l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique conformément à l'article R. 123-19 du code de l'environnement peut être régularisé par une nouvelle délibération portant révision du plan local d'urbanisme en tant seulement qu'elle concerne le secteur des Quatre Chemins, par laquelle le conseil municipal d'Antibes devra à nouveau se prononcer après avoir pris connaissance des conclusions motivées que le commissaire enquêteur désigné à cet effet aura rendu sur cet aspect du projet en tenant compte de l'ensemble des observations du public relatives au secteur des Quatre Chemins recueillies à l'occasion de l'enquête publique.
23. Il y a lieu, en l'espèce, de surseoir à statuer sur l'appel de M. et Mme K et autres contre le jugement du tribunal administratif de Nice rejetant leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 29 mars 2019 jusqu'à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la notification de la présente décision, en vue de la notification de la mesure de régularisation prise selon les modalités mentionnées au point précédent.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 16 novembre 2023 de la cour administrative d'appel de Marseille est annulé.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête d'appel de M. et Mme K et autres contre le jugement du 27 avril 2022 du tribunal administratif de Nice et sur les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative jusqu'à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la notification de la présente décision, en vue de la notification de la mesure de régularisation prise selon les modalités mentionnées au point 22 de la présente décision.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. G K et Mme B K, premiers dénommés, pour l'ensemble des requérants, et à la commune d'Antibes.
Délibéré à l'issue de la séance du 11 avril 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Édouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d'Etat ; Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.
Rendu le 30 avril 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Nejma Benmalek
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber