Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 26 septembre 2025

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 1er février 2024 et le 5 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département du Calvados demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la Première ministre sur son recours gracieux reçu le 24 novembre 2023, tendant à l'abrogation du décret n° 2021-863 du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation " territoire zéro chômeur de longue durée ", dans sa rédaction modifiée par le décret n° 2021-1742 du 22 décembre 2021 ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ce décret, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 ;
- la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 ;
- le décret n° 2021-863 du 30 juin 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Christine Allais, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat du département du Calvados ;
Considérant ce qui suit :
1. Le département du Calvados s'est engagé, sur la base du volontariat, dans une expérimentation mise en place, pour une durée de cinq ans, par la loi du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée, financée par un fonds alimenté notamment par les dotations versées par l'Etat et par les collectivités territoriales volontaires. Ce dispositif a cependant été abrogé par la loi du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique, qui a mis en place, par son article 9, une nouvelle expérimentation " visant à mettre un terme à la privation durable d'emploi () avec le concours financier de l'Etat et des départements concernés ", d'une durée de cinq ans, " dans soixante territoires, dont les dix territoires habilités dans le cadre de la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 ". Le département du Calvados, qui se trouve ainsi inclus par la loi dans le champ de cette nouvelle expérimentation, à raison de la présence sur son territoire d'un des dix territoires habilités dans le cadre de la loi du 29 février 2016, demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la Première ministre sur son recours gracieux reçu le 24 novembre 2023, tendant à l'abrogation du décret du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation " territoire zéro chômeur de longue durée ", pris pour l'application de cette même loi du 14 décembre 2020.
2. Aux termes du premier alinéa du IV de l'article 11 de la loi du 14 décembre 2020, dans sa rédaction applicable au présent litige, " Le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée est financé par l'Etat et les départements concernés ainsi que, de manière volontaire, par les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale, les groupes de collectivités territoriales, les organismes publics et privés mentionnés au II de l'article 9 de la présente loi () ". Aux termes du VI du même article : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités d'application des articles 9 et 10 ainsi que du présent article, notamment (), les modalités de financement du fonds par les départements, les modalités de passation des conventions conclues entre le fonds et les entreprises mentionnées à l'article 9 et celles conclues entre le fonds et les collectivités territoriales () ainsi que les critères retenus pour fixer le montant de la fraction de la rémunération prise en charge par le fonds mentionné à l'article 10. / Le décret mentionné au premier alinéa du présent VI ne peut prévoir que le montant du concours financier obligatoire des départements excède, pour chaque salarié embauché à temps plein dans le cadre de l'expérimentation mentionnée à l'article 9, celui du montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. / Le concours obligatoire des départements fixé par le décret peut être complété par une contribution volontaire ". Le décret attaqué du 30 juin 2021, dans sa rédaction applicable au présent litige, précise, pour l'application de ces dispositions, à son article 23 que : " Pour financer la contribution au développement de l'emploi et la contribution temporaire au démarrage et au développement des entreprises, le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée reçoit des dotations financières des personnes publiques et privées mentionnées au premier alinéa du IV de l'article 11 de la loi du 14 décembre 2020 susvisée " et, à son article 24 que : " Les départements contribuent, pour chaque équivalent temps plein, au financement de cette contribution à hauteur de 15 % du montant de la participation de l'Etat ", cette dernière étant fixée, par le même article, " pour chaque équivalent temps plein recruté dans le cadre de l'expérimentation, à une fraction, comprise entre 53 % et 102 %, du montant brut horaire du salaire minimum de croissance, fixée annuellement par arrêté des ministres en charge de l'emploi et du budget ".
3. En premier lieu, si le département du Calvados soutient, dans le dernier état de ses écritures, qu'il résulterait des dispositions du IV de l'article 11 de la loi du 14 décembre 2020, prévoyant que : " Le fonds signe une convention avec l'Etat, les conseils départementaux et chacun des organismes publics et privés participant à l'expérimentation mentionnée à l'article 9 afin de fixer le montant de leur contribution à son financement et de définir l'affectation de cette contribution ", que le montant de la participation obligatoire des départements devrait être librement négocié par la voie conventionnelle, il résulte des dispositions du premier alinéa du VI du même article, citées au point 2, que les modalités de financement du fonds par les départements sont fixées par un décret en Conseil d'Etat et que le concours obligatoire des départements est fixé par ce décret.
4. En deuxième lieu, le département du Calvados invoque une méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution prévoyant que " dans les conditions prévues par la loi " les collectivités territoriales " s'administrent librement ".
5. A ce titre, il soutient tout d'abord que le décret attaqué méconnaît ces dispositions en imposant aux départements inclus dans le champ de l'expérimentation instituée par la loi du 29 février 2016 de participer au financement de la contribution pour l'emploi. Il résulte toutefois des dispositions citées aux points 1 et 2 que cette obligation n'a pas été créée par le décret attaqué, mais par la loi du 14 décembre 2020 elle-même.
6. Le département du Calvados soutient ensuite que le décret attaqué méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales en ce qu'il impose aux départements concernés un taux de participation au financement de la contribution au développement de l'emploi fixé par référence au taux de participation fixé pour l'Etat, ne leur laissant ainsi aucune liberté quant à la fixation du montant de leur participation à cette contribution. Toutefois, il résulte des dispositions du VI de l'article 11 de la loi du 14 décembre 2020 citées au point 2 que le législateur a renvoyé au pouvoir réglementaire la fixation du montant du concours obligatoire des départements sans prévoir de modulation de ce concours, en ménageant seulement la possibilité de le compléter par une contribution volontaire.
7. Enfin, il n'est ni soutenu, ni a fortiori établi que l'obligation de financement prévue par le décret attaqué ferait peser sur les départements concernés des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales, en méconnaissance de l'article 72 de la Constitution, alors même, au demeurant, que le législateur a lui-même fixé un plafond au concours financier obligatoire des départements en prévoyant, par les dispositions du VI de l'article 11 de la loi du 14 décembre 2020, que son montant ne peut excéder, pour chaque salarié embauché à temps plein dans le cadre de l'expérimentation, celui du montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles.
8. En troisième lieu, aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ". En vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes de l'article L. 1614-1-1 de ce code : " Toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les charges des collectivités territoriales est accompagnée des ressources nécessaires déterminées par la loi ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 du même code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ".
9. D'une part, il ressort des dispositions citées au point 2 que l'extension de compétences résultant pour les départements inclus dans le champ de l'expérimentation instituée par la loi du 29 février 2016 de leur participation à l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée a été instituée par la loi du 14 décembre 2020, qui n'a renvoyé au pouvoir réglementaire, par les dispositions du VI de son article 11, que la fixation des modalités de cette participation. Ainsi, l'absence de compensation de ces charges nouvelles ne résulte pas du décret attaqué, qui se borne à fixer, conformément à ce renvoi, les modalités de la participation obligatoire des départements concernés. Dès lors, le département du Calvados ne peut utilement soutenir que ce décret, par lui-même, méconnaîtrait les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.
10. D'autre part, les charges nouvelles imposées aux départements inclus dans le champ de l'expérimentation résultent d'une extension des compétences de ces départements par la loi du 14 décembre 2020, et non d'un transfert de compétences de l'Etat ou d'une modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice de compétences transférées. Le département du Calvados ne saurait donc utilement soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions du second alinéa de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le département du Calvados n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la Première ministre sur son recours gracieux tendant à l'abrogation du décret n° 2021-863 du 30 juin 2021.
12. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées par le département du Calvados sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du département du Calvados est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au département du Calvados, au Premier ministre, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Délibéré à l'issue de la séance du 15 septembre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillers d'Etat et Mme Christine Allais, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 26 septembre 2025.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
La rapporteure :
Signé : Mme Christine Allais
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin