Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 24 juin 2025

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 6 février et le 6 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat SGEN-CFDT de l'étranger demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre et la ministre de l'Europe et des affaires étrangères ont rejeté sa demande d'abrogation, d'une part, de l'article 4 du décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger, en tant qu'il concerne les " majorations familiales " et " avantage familial ", d'autre part, de l'arrêté du 5 février 2008 pris en application de ce décret et de l'arrêté du 8 décembre 2022 fixant par situation et par pays ou par localité les coefficients servant au calcul des majorations familiales servies à l'étranger pour enfant à charge ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du syndicat SGEN-CFDT de l'étranger ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier reçu le 9 octobre 2023, le syndicat SGEN-CFDT de l'étranger a demandé à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères d'abroger d'une part, l'article 4 du décret du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger, d'autre part, l'arrêté du 5 février 2008 des ministres chargés des affaires étrangères et du budget pris en application de ce décret, enfin, l'arrêté du 8 décembre 2022 des mêmes ministres fixant par situation et par pays ou par localité les coefficients servant au calcul des majorations familiales servies à l'étranger pour enfant à charge, en tant que ces dispositions réglementaires attribuent, aux personnels concernés, des indemnités liées à leur situation familiale et à leur pays d'affectation dans des conditions qui ne respectent notamment pas le principe d'égalité de traitement applicable entre agents publics. Une décision implicite de rejet des autorités compétentes est née du silence gardé sur cette demande, dont le syndicat SGEN-CFDT de l'étranger demande l'annulation pour excès de pouvoir.
2. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Ces modalités de mise en œuvre du principe d'égalité sont applicables à l'édiction de normes régissant la situation d'agents publics qui, en raison de leur contenu, ne sont pas limitées à un même corps ou à un même cadre d'emplois de fonctionnaires.
3. Les fonctionnaires détachés pour servir dans les établissements d'enseignement à l'étranger mentionnés à l'article D. 911-42 du code de l'éducation peuvent occuper, aux termes des articles D. 911-43 à D. 911-43-3 du même code, soit des " emplois d'encadrement " ou des " emplois de formation des enseignants du réseau de l'enseignement français à l'étranger " sur lesquels ils sont recrutés par le directeur général de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) après avis de la commission consultative paritaire centrale, soit des " emplois d'enseignement, d'éducation et d'administration " sur lesquels ils sont recrutés par le même directeur sur proposition du chef d'établissement et après avis de la commission consultative paritaire locale. L'article 4 du décret du 4 janvier 2022 mentionné au point 1 dispose que les émoluments de ces agents comportent, outre leur traitement brut correspondant à l'indice majoré détenu dans leur corps d'origine, diverses indemnités dont une indemnité destinée à compenser leurs charges de famille, appelée " majorations familiales pour enfants à charge " s'agissant des personnels recrutés sur des emplois d'encadrement ou de formation des enseignants du réseau de l'enseignement français à l'étranger et " avantage familial " pour les personnels occupant des emplois d'enseignement, d'éducation et d'administration dans les établissements de ce réseau.
4. D'une part, selon les dispositions du e) du A de l'article 4 du décret, les " majorations familiales pour enfants à charge " sont " attribuées en lieu et place des avantages familiaux accordés aux personnels en service en France et tiennent compte en outre des frais de scolarité des établissements français d'enseignement primaire et secondaire de référence au sein du pays ou de la zone d'affectation des agents ". Leur montant " est obtenu par l'application d'un coefficient au montant du traitement brut soumis à retenue pour pension afférent à l'indice brut 585 " et fixé " selon trois tranches d'âge par pays ou par localité ". Le même e) du A de l'article 4 précise que : " Un arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du budget fixe, pour chaque pays étranger, et compte tenu des diverses situations dans lesquelles les personnels peuvent être placés en France ou à l'étranger, le coefficient applicable pour chaque enfant à charge ". D'autre part, selon le e) du B du même article 4, " l'avantage familial " auquel ont droit " les personnels recrutés sur des emplois d'enseignement, d'éducation et d'administration " est " attribué au titre des enfants à charge, à raison d'un seul droit par enfant. Il est destiné à prendre en compte les charges de famille des agents. / () Le montant de cet avantage familial est déterminé par pays et zone de résidence de l'agent en fonction de l'âge des enfants, par arrêté conjoint des ministres chargés des affaires étrangères et du budget. / Il ne peut en tout état de cause être inférieur, par enfant, aux montants des frais de scolarité rapportés à des tranches d'âge, correspondant à ceux des établissements français d'enseignement primaire et secondaire de référence au sein du pays ou de la zone d'affectation des agents ". Le niveau des coefficients prévu pour le calcul des majorations familiales a été fixé, pour l'année 2023, par l'arrêté du 8 décembre 2022 mentionné au point 1 et le montant de l'avantage familial est déterminé par l'arrêté du 5 février 2008, régulièrement actualisé, mentionné au point 1.
5. Si, en vertu de ces dispositions, les fonctionnaires détachés pour servir dans les établissements français d'enseignement à l'étranger perçoivent tous, lorsqu'ils ont des enfants à charge, une indemnité destinée à couvrir leurs charges de famille, le niveau et le mode de calcul de cette indemnité varient selon qu'ils occupent un emploi d'encadrement ou de formation des enseignants du réseau de l'enseignement français à l'étranger ou bien un emploi d'enseignement, d'éducation et d'administration. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté par l'administration, que " l'avantage familial " servi aux personnels occupant un emploi d'enseignement, d'éducation et d'administration en application de l'arrêté du 5 février 2008 est, pour chaque pays ou zone de référence, en moyenne, d'un montant nettement inférieur à celui des " majorations familiales " auxquelles peuvent prétendre, en application de l'arrêté du 8 novembre 2023 et des arrêtés des 11 octobre 2023 et 11 mars 2025 qui lui ont succédé, les personnels occupant un emploi d'encadrement ou de formation des enseignants du réseau de l'enseignement français à l'étranger. Cette différence de traitement, qui n'est pas en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit, méconnaît le principe d'égalité. Aussi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, le syndicat SGEN-CFDT de l'étranger est fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision qu'il attaque.
6. L'annulation de la décision refusant d'abroger les dispositions réglementaires relatives au régime des majorations familiales et de l'avantage familial, en tant que ces dispositions instaurent une différence de traitement des agents qui en bénéficient en fonction de l'emploi qu'ils occupent, implique nécessairement l'abrogation, dans cette mesure, de ces dispositions réglementaires, de façon à rétablir l'égalité de traitement de l'ensemble des agents concernés. Il y a lieu, pour le Conseil d'Etat, d'ordonner l'abrogation, dans cette mesure, de ces dispositions, dans leur version actuellement en vigueur, dans un délai de neuf mois à compter de la notification de la présente décision, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat à verser au syndicat SGEN-CFDT de l'étranger au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Sont annulées les décisions implicites de la Première ministre, du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères refusant d'abroger les dispositions du décret du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger, de l'arrêté du 5 février 2008 pris en application de ce décret et de l'arrêté du 8 décembre 2022 fixant par situation et par pays ou par localité les coefficients servant au calcul des majorations familiales servies à l'étranger pour enfant à charge et les arrêtés qui lui ont succédé, en tant que ces dispositions réglementaires instaurent une différence de traitement des agents qui bénéficient d'une indemnité liée à leur situation familiale en fonction de l'emploi qu'ils occupent.
Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics de procéder à l'abrogation des dispositions mentionnées à l'article 1er dans un délai de neuf mois à compter de la présente décision.
Article 3 : L'Etat versera au syndicat SGEN-CFDT de l'étranger une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au Premier ministre, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, au ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics et au syndicat SGEN-CFDT de l'étranger.
Copie en sera adressée à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et à la section des études, de la prospective et de la coopération.
Délibéré à l'issue de la séance du 4 juin 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Pierre Boussaroque, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 24 juin 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne