Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 24 juin 2025

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 juin et 14 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiée (SAS) Savencia Ressources Laitières et la société anonyme (SA) Savencia demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger le I. de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de réexaminer cette demande d'abrogation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment ses articles 34 et 37 ;
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la société Savencia Ressources Laitières et de la société Savencia ;
Considérant ce qui suit :
1. Par lettre du 28 mars 2024, reçue le 2 avril suivant, la société Savencia a demandé au Premier ministre d'abroger les dispositions du I de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime, en tant qu'elles imposent une durée minimale d'adhésion de cinq ans renouvelables aux membres producteurs d'une organisation de producteurs ou d'une association d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait, même lorsque cette organisation ou association est constituée sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Par la présente requête, elle demande, ainsi que la société Savencia Ressources Laitières, l'annulation de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté cette demande d'abrogation.
2. D'une part, aux termes de l'article 161 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 1. Les États membres reconnaissent, sur demande, comme organisation de producteurs dans le secteur du lait et des produits laitiers toute entité juridique ou toute partie clairement définie d'une telle entité à condition qu'elle : / a) soit constituée dans le secteur du lait et des produits laitiers à l'initiative de producteurs et poursuive un but précis pouvant inclure l'un ou plusieurs des objectifs suivants : / i) assurer la planification de la production et son adaptation à la demande, notamment en termes de qualité et de quantité ; / ii) concentrer l'offre et mettre sur le marché la production de ses membres ; / iii) optimiser les coûts de production et stabiliser les prix à la production ; / b) réunisse un nombre minimal de membres et/ou couvre un volume minimal de production commercialisable, à déterminer par l'État membre concerné, dans sa zone d'activité ; / c) offre des garanties suffisantes quant à la réalisation correcte de son action tant du point de vue de la durée que du point de vue de l'efficacité et de la concentration de l'offre ; / d) possède des statuts conformes aux points a), b) et c) du présent paragraphe () ". Aux termes du paragraphe 2 de l'article 156 de ce règlement : " Par dérogation au paragraphe 1, les États membres peuvent, sur demande, reconnaître une association d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait et des produits laitiers si l'Etat membre concerné considère que l'association est capable de s'acquitter efficacement d'au moins une activité d'une organisation de producteurs reconnue et qu'elle remplit les conditions prévues à l'article 161, paragraphe 1 ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 551-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative reconnaît les organisations de producteurs et les associations d'organisations de producteurs dans les secteurs couverts par le règlement portant organisation commune des marchés des produits agricoles dans les conditions prévues par celui-ci ". L'article L. 553-1 du même code précise : " Les conditions d'attribution, de suspension et de retrait de la reconnaissance d'une organisation de producteurs ou d'une association d'organisations de producteurs sont fixées par décret. / () / II.- Ce décret détermine les seuils, en nombre minimal de membres et/ ou en volume ou valeur minimale de production commercialisable, au-delà desquels l'activité d'une organisation de producteurs est considérée comme suffisante dans sa zone d'activité. Ces seuils sont revus tous les cinq ans. / Ce décret fixe également les délais d'adaptation consentis aux organisations de producteurs reconnues dont il serait constaté qu'elles ne respectent plus ces seuils ". Selon l'article D. 551-32 de ce code, figurant parmi les dispositions communes applicables aux organisations de producteurs et aux associations d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait : " Les statuts d'une organisation de producteurs ou d'une association d'organisations de producteurs comportent : / 1° Des dispositions concernant les règles permettant aux producteurs membres d'une organisation de producteurs de contrôler, de façon démocratique, leur organisation et les décisions prises par cette dernière ; / 2° Les règles relatives à l'admission de nouveaux membres et notamment, la période minimale d'adhésion qui ne peut être inférieure à un an. ". Enfin, aux termes de l'article D. 551-34 du même code, figurant également parmi les dispositions communes applicables aux organisations de producteurs et aux associations d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait : " I. La durée minimale d'adhésion des membres producteurs de l'organisation de producteurs ou de l'association d'organisations de producteurs est de cinq ans renouvelables () ". En imposant une durée minimale d'adhésion de cinq ans à une organisation de producteurs ou une association d'organisations de producteurs, ces dispositions ont nécessairement pour effet de faire obstacle à ce que les membres producteurs ou les organisations de producteurs puissent, avant l'expiration de ce délai, se retirer de l'organisation ou de l'association.
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt :
4. Les sociétés requérantes, groupes agroalimentaires acheteurs de lait, font valoir que, conformément aux articles L. 631-24 et R. 631-10 du code rural et de la pêche maritime, elles sont liées aux producteurs de lait dans le cadre de contrats individuels d'au moins cinq ans respectant les accords-cadres, d'une durée minimale également de cinq ans, conclus notamment avec une association d'organisations de producteurs et que l'obligation supplémentaire faite aux agriculteurs d'adhérer pour cinq ans au moins à l'organisation de producteurs dont ils sont membres, et aux organisations de producteurs de rester pour cinq ans membres de l'association d'organisations de producteurs, se traduit par l'impossibilité pour ces membres de se retirer de l'organisation ou de l'association même lorsque l'accord-cadre vient à expiration, ne leur permettant pas de rejoindre, le cas échéant, une autre organisation ou association en vue du renouvellement de leur contrat individuel. Cette contrainte a ainsi un impact direct sur les conditions d'exercice de l'activité des acheteurs et les possibilités d'organisation de leur approvisionnement, ainsi que sur le degré de concurrence sur les marchés. Dans ces conditions, les sociétés requérantes justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation de la décision ayant refusé de faire droit à leur demande d'abrogation des dispositions du I de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt doit être écartée.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. D'une part, aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant : / - les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; / () " et aux termes de l'article 37 : " Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ". D'autre part, aux termes de l'article 4 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : " Tout membre d'une association peut s'en retirer en tout temps, après paiement des cotisations échues et de l'année courante, nonobstant toute clause contraire ".
6. En premier lieu, aucune disposition du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, ni aucune disposition législative, notamment du code rural et de la pêche maritime, n'ont pour objet ou pour effet d'exclure qu'une organisation de producteurs ou une association d'organisations de producteurs soit constituée sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Par suite, contrairement à ce que soutient la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, le moyen soulevé par les associations requérantes et tiré de l'incompétence du pouvoir règlementaire pour prendre des dispositions qui portent atteinte à la liberté d'association, n'est pas inopérant, dans la mesure où les dispositions contestées s'appliquent aux organisations de producteurs et associations d'organisations de producteurs constituées sous la forme d'association.
7. En deuxième lieu, d'une part, si les dispositions du e) du paragraphe 2 de l'article 154 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013  prévoient que les statuts d'une organisation de producteurs comportent des dispositions concernant " () la période minimale d'adhésion, qui ne peut être inférieure à un an ", le paragraphe 3 du même article dispose que les dispositions du paragraphe 2 " ne s'appliquent pas aux organisations de producteurs du secteur du lait et des produits laitiers ". Si, pour leur part, les dispositions précitées du c) du paragraphe 1 de l'article 161 du même règlement prévoient que, pour être reconnue comme organisation de producteurs dans le secteur du lait et des produits laitiers, une entité doit offrir " des garanties suffisantes quant à la réalisation correcte de son action () du point de vue de la durée ", ces dispositions ne sauraient être interprétées comme imposant aux Etats membres d'instituer une période minimale d'adhésion dont le durée pourrait être fixée par voie réglementaire.
8. D'autre part, aucune disposition législative ne prévoit l'institution d'un délai minimal d'adhésion à une organisation de producteurs ou à une association d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait et des produits laitiers.
9. Dans ces conditions, le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour imposer aux membres producteurs d'une organisation de producteurs ou d'une association d'organisations de producteurs reconnues dans le secteur du lait et des produits laitiers des règles, relevant des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice de la liberté d'association, laquelle figure au nombre des libertés publiques visées à l'article 34 de la Constitution, dérogeant aux dispositions de l'article 4 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête, que les sociétés Savencia Ressources Laitières et Savencia sont fondées à demander l'annulation de la décision par laquelle le Premier ministre a refusé de faire droit à la demande de la société Savencia tendant à l'abrogation des dispositions du premier alinéa du I de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime en tant qu'elles s'appliquent aux organisations de producteurs et aux associations d'organisations de producteurs constituées sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
11. Aux termes de l'article. L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".
12. L'annulation du refus d'abrogation opposé aux requérantes implique nécessairement que le Premier ministre procède à l'abrogation des dispositions contestées, en tant qu'elles s'appliquent aux organisations de producteurs et associations d'organisations de producteurs constituées sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Dès lors, il y a lieu, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au Premier ministre d'y procéder dans un délai maximum de six mois à compter de la notification de la présente décision.
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 3 000 euros à verser aux sociétés Savencia Ressources Laitières et Savencia au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La décision implicite du Premier ministre rejetant la demande de la société Savencia tendant à l'abrogation des dispositions du premier alinéa du I de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime, est annulée en tant qu'elle concerne les organisations de producteurs et associations d'organisations de producteurs constituées sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901.
Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre d'abroger dans le délai de six mois à compter de la notification de la présente décision les dispositions du premier alinéa du I de l'article D. 551-34 du code rural et de la pêche maritime en tant qu'elles s'appliquent aux organisations de producteurs et associations d'organisations de producteurs constituées sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901.
Article 3 : L'Etat versera à la société Savencia Ressources Laitières et à la société Savencia la somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Savencia Ressources Laitières, première requérante dénommée, au Premier ministre et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré à l'issue de la séance du 4 juin 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Pierre Boussaroque, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillers d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 24 juin 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne