Conseil d'État · 3ème chambre jugeant seule — 24 novembre 2022

Vu la procédure suivante :
M. P J, Mme C H, Mme I E, M. A B, Mme O D, Mme K L et M. Q M ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, en premier lieu, d'annuler la délibération du 26 novembre 2015 par laquelle le conseil municipal d'Ezanville (Val-d'Oise) a autorisé son maire à signer avec la société Bouygues Immobilier une convention de transaction portant sur la rétrocession à la commune d'espaces d'une superficie de 932 m2 et le versement par cette société d'une somme de 30 000 euros HT en contrepartie de l'absence de livraison d'un local de 55 m2, en deuxième lieu, de condamner la société Bouygues Immobilier à leur verser la somme de 36 000 euros TTC avec intérêts en réparation du préjudice financier subi et, en troisième lieu, de condamner cette société et la commune à leur verser l'une et l'autre la somme de 4 020 euros au titre du préjudice moral. Par une ordonnance n° 1604914 du 4 août 2017, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur requête.
Par un arrêt n° 17VE03093 du 12 juin 2020, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé cette ordonnance en tant qu'elle a jugé irrecevable la demande d'annulation de la délibération du 26 novembre 2015 et rejeté leur demande et le surplus de leurs conclusions d'appel.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 août 2020, 16 novembre 2020 et 6 avril 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme L demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Ezanville et de la société Bouygues Immobilier la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la décision n°2010-33 QPC du 22 septembre 2010 ;
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Munier-Apaire, avocat de Mme K L et à la SARL Le Prado - Gilbert, avocat de la commune d'Ezanville ;
Considérant ce qui suit :
1. La société Bouygues Immobilier s'est portée acquéreuse en 2005 de plusieurs parcelles appartenant au domaine privé de la commune d'Ezanville, pour mener à bien deux projets immobiliers intitulés " Les Nymphes " et " Les Halles ". Par une délibération du conseil municipal du 12 juin 2006, le maire d'Ezanville a été autorisé à signer les promesses de vente de ces parcelles. Cette délibération ayant été contestée devant le juge administratif par des conseillers municipaux soutenant que le prix de cession des parcelles était insuffisant, la société Bouygues Immobilier, la commune et ces conseillers municipaux ont signé le 17 décembre 2007 une convention intitulée " transaction tripartite ", par laquelle la commune et la société Bouygues Immobilier convenaient d'une vente des parcelles à un prix majoré, la société Bouygues Immobilier s'engageant en outre à réserver à la commune un local de 55 m², estimé à une valeur de 30 000 euros, dans l'un des immeubles à construire dans le cadre du projet " Les Halles ", et les conseillers municipaux signataires s'engageaient à se désister de leurs recours devant le tribunal administratif. Le maire d'Ezanville a ensuite été autorisé, par une délibération du 4 novembre 2010, à signer tout acte en vue de la rétrocession à la commune des parcelles du projet " les Nymphes " à titre gratuit, sur le fondement des dispositions du e du 2° de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme. A la suite de la déclaration d'inconstitutionnalité de ces dispositions par la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010, il a été autorisé, par une délibération du 26 novembre 2015, à signer tout acte en vue de l'acquisition à titre onéreux des parcelles en cause, pour un prix de 27 690 euros. Cette délibération du 26 novembre 2015 l'a également autorisé à accepter le paiement à la commune, par la société Bouygues Immobilier, d'une somme de 30 000 euros en compensation de l'impossibilité de livrer le local promis dans le cadre du projet " Les Halles ", qui ne s'était pas réalisé. Mme Nicolle Pigalle, conseillère municipale jusqu'en mars 2020, ainsi que plusieurs autres élus, ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la délibération du 26 novembre 2015, de condamner la société Bouygues Immobilier à leur verser la somme de 36 000 euros TTC avec intérêts en réparation du préjudice financier né de l'inexécution de la convention tripartite du 17 décembre 2007, et de condamner la commune et cette société à leur verser l'une et l'autre la somme de 4 020 euros au titre de leur préjudice moral. Cette demande a été rejetée par une ordonnance du 4 août 2017 du président de la 10ème chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise. Par un arrêt du 12 juin 2020, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé cette ordonnance en tant qu'elle a jugé irrecevable la demande d'annulation de la délibération du 26 novembre 2015, rejeté cette demande, et rejeté le surplus des conclusions d'appel des requérants. Mme L se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la minute de l'arrêt attaqué porte les signatures et mentions exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative. D'autre part, la circonstance que la copie de l'arrêt notifiée aux requérants ne comportait pas la deuxième page est, par elle-même, sans incidence sur la régularité de cet arrêt.
3. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif : " Les mesures d'instruction dont le terme vient à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 sont prorogées de plein droit jusqu'au 24 août 2020 inclus. " Aux termes de l'article R. 611-17 du code de justice administrative : " Le rapporteur règle, sous l'autorité du président de la chambre, la communication de la requête. Il fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux parties pour produire leurs mémoires. () ". Enfin, en vertu de l'article R. 613-2 du même code, si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience.
4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les deux mémoires en défense produits par la société Bouygues et par la commune d'Ezanville ont été communiqués à la requérante le 25 février 2020, cette communication étant assortie d'une demande de production d'un mémoire en réplique " dans les meilleurs délais ". D'une part, le délai ainsi fixé, par lequel le magistrat instructeur a signifié son souhait d'une production rapide, ne pouvait être regardé, contrairement à ce que soutient la requérante, comme une mesure d'instruction dont le terme venait à échéance après le 12 mars 2020, et qui aurait imposé, en application des dispositions de l'ordonnance du 25 mars 2020 citées au §3, un report de l'audience au-delà du 24 août 2020. D'autre part, la requérante a disposé de plus de trois mois pour produire ce mémoire, qu'il lui était loisible de produire pendant la période de l'état d'urgence. C'est donc sans irrégularité qu'après en avoir avisé les parties par avis du 20 mai 2020, la cour a statué lors de l'audience du 29 mai 2020.
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
En ce qui concerne le contentieux né de l'exécution de la convention tripartite du 17 décembre 2007 :
5. Aux termes de l'article 2044 du code civil : " La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit. ". Une transaction est, en principe, un contrat de nature civile et son homologation comme les litiges nés de son exécution relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire, hormis le cas où elle a pour objet le règlement ou la prévention de différends pour le jugement desquels la juridiction administrative est principalement compétente.
6. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la convention tripartite signée le 17 décembre 2017 entre sept conseillers municipaux, la commune et la société Bouygues Immobilier, a été signée pour mettre fin à un différend opposant la commune à ces élus, et qu'en contrepartie du désistement de l'action introduite par ces derniers, la commune a accepté de revoir son projet initial, en exigeant de Bouygues un prix de vente supérieur pour les parcelles concernées. En jugeant que cette convention était une transaction au sens du code civil, la cour administrative d'appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, a porté sur les stipulations de cette convention une appréciation souveraine exempte de dénaturation et a donné de ce contrat une exacte qualification juridique. En revanche, dès lors que cette transaction avait pour objet d'obtenir des élus signataires le désistement de leur recours contre la délibération du 12 juin 2006, litige qui ressort principalement de la compétence du juge administratif, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit en jugeant que la juridiction administrative n'était pas compétente pour connaître du litige né de son exécution. Mme L est dès lors fondée à demander, dans cette mesure, l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
En ce qui concerne la délibération du 26 novembre 2015 :
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".
8. D'une part, c'est par une appréciation souveraine des faits, exempte de dénaturation, que la cour administrative d'appel a jugé que le conseil municipal avait disposé d'une information suffisante préalablement à sa délibération du 26 novembre 2015, constituée par le rapport du conseiller municipal Frémont, assorti d'un avis des domaines et de plans cadastraux, quand bien même ce rapport de présentation ne mentionnait ni la délibération du 4 novembre 2010, ni la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010, ni la circulaire du ministère de l'écologie en date du 12 novembre 2010. D'autre part, c'est par un motif surabondant, qui ne saurait donc utilement être critiqué en cassation, que la cour a relevé que les conseillers municipaux n'avaient pas sollicité communication de cette décision et de cette circulaire.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1582 du code civil : " La vente est une convention par laquelle l'un s'oblige à livrer une chose, et l'autre à la payer. Elle peut être faite par acte authentique ou sous seing privé. ". Aux termes de l'article 1583 du même code : " Elle est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l'acheteur à l'égard du vendeur, dès qu'on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n'ait pas encore été livrée ni le prix payé. ". En vertu du e) de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, déclaré non conforme à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010 précitée, les cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages publics pouvaient être exigées des bénéficiaires d'autorisations portant sur la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites, dans la limite de 10 % de la superficie du terrain auquel s'appliquait la demande.
10. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la rétrocession à titre gratuit par la société Bouygues d'un local de 55 m² au profit de la commune avait été prévue par la délibération du 4 novembre 2010 sur le fondement de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme alors applicable. Une telle rétrocession ne revêtait pas le caractère d'une vente au sens des dispositions du code civil. Par suite, en jugeant qu'aucune vente n'avait été parfaite et que la délibération du 26 novembre 2015, actant la cession par Bouygues à titre onéreux de la parcelle litigieuse, n'avait pas été prise en violation de celle du 4 novembre 2010, mais s'était substituée à cette dernière, qui n'avait pas reçu d'exécution, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui étaient soumis.
11. En dernier lieu, c'est sans erreur de droit que la cour administrative d'appel a jugé inopérant, à l'appui de leurs conclusions en excès de pouvoir dirigées contre la délibération du 26 novembre 2015, le moyen tiré de la méconnaissance de la convention tripartite du 17 décembre 2007, qui n'est susceptible d'engager, le cas échéant, que la responsabilité d'une partie à l'égard d'un ou de ses co-contractants.
12. En application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il y a lieu de régler l'affaire au fond dans la limite de la cassation prononcée au point 6.
13. En premier lieu, il résulte de l'instruction que les requérants ont expressément abandonné, devant les premiers juges, leurs conclusions tendant à la condamnation de la commune à les indemniser à raison de la méconnaissance des stipulations de la convention tripartite de 2007. Leurs conclusions d'appel sur ce point ne peuvent donc qu'être rejetées.
14. En second lieu, si les requérants demandent que la société Bouygues Immobilier leur verse une indemnité de 36 000 euros, au titre d'un préjudice financier, et 4 020 euros, au titre d'un préjudice moral, à raison de la méconnaissance des stipulations de la convention tripartite de 2007, ils n'établissent pas l'existence de tels préjudices à leur égard, pas plus, au demeurant, que les décisions prises ultérieurement ne font apparaître un préjudice pour la commune elle-même.
Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :
15. La commune d'Ezanville n'étant pas, dans la présente instance, la partie perdante pour l'essentiel, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par les requérants. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions à ce titre de la commune d'Ezanville et de la société Bouygues Immobilier.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 12 juin 2020 est annulé en tant qu'il a décliné la compétence de la juridiction administrative pour statuer sur le litige né de l'exécution de la convention tripartite du 17 décembre 2007.
Article 2 : Le surplus des conclusions en cassation de Mme L est rejeté.
Article 3 : Les conclusions présentées par Mme L et autres tendant à la condamnation de la commune d'Ezanville et de la société Bouygues Immobilier à leur verser des indemnités à raison de la méconnaissance de la convention tripartite du 17 décembre 2007 sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme K L, à Mme C H, à M. Q M, à M. A B, à la commune d'Ezanville et à la société Bouygues Immobilier.
Copie en sera adressée au préfet du Val-d'Oise.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 octobre 2022 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, conseiller d'Etat, présidant ; M. Christian Fournier, conseiller d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 24 novembre 2022.
Le président :
Signé : M. Stéphane Verclytte
Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova