Conseil d'État · 1ère chambre jugeant seule — 23 février 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 9 novembre 2020, 15 juillet 2021 et 18 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le fonds d'assurance formation de la profession médicale demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 janvier 2020 relatif à la répartition de la contribution à la formation professionnelle des travailleurs indépendants ne relevant pas du régime agricole, des particuliers employeurs et des artistes-auteurs, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- l'arrêté du 15 février 2019 relatif à la contribution des non-salariés ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Sébastien Jeannard, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. D'une part, aux termes de l'article L. 6312-2 du code du travail : " Les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non-salariées, y compris ceux n'employant aucun salarié, () bénéficient personnellement du droit à la formation professionnelle continue ". L'article L. 6331-48 du même code dispose que : " les travailleurs indépendants, y compris ceux n'employant aucun salarié, consacrent chaque année au financement des actions définies à l'article L. 6331-1 du présent code : 1° Une contribution qui ne peut être inférieure à 0,25 % du montant annuel du plafond de la sécurité sociale pour les personnes mentionnées au premier alinéa, à l'exception de celles mentionnées au 2° du présent article [c'est-à-dire de celles immatriculées au répertoire des métiers] () ".
2. D'autre part, aux termes de l'article L. 6331-51 du même code : " Les contributions prévues à l'article L. 6331-48 () sont recouvrées et contrôlées selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général dues par les assujettis concernés. Elles font l'objet d'un versement unique s'ajoutant à l'échéance provisionnelle des cotisations et contributions sociales du mois de novembre de l'année au titre de laquelle elles sont dues. / () Les organismes chargés du recouvrement reversent le montant de leur collecte aux fonds d'assurance formation de non-salariés, agréés à cet effet par l'Etat () ". En vertu du premier alinéa de l'article L. 6332-9 de ce code : " Les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non-salariées peuvent créer dans les professions ou les branches professionnelles considérées des fonds d'assurance-formation de non-salariés ". L'article L. 6332-11 du même code prévoit que : " Deux fractions de la collecte, dont le montant est déterminé par un arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle, sont affectées au financement du compte personnel de formation des travailleurs indépendants et au conseil en évolution professionnelle et versées respectivement à l'organisme mentionné à l'article L. 6333-1 [c'est-à-dire à la Caisse des dépôts et consignations] et à France compétences ".
3. Enfin, l'article L. 6123-5 du même code dispose, dans sa rédaction applicable au litige, que : " France compétences est une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elle a pour mission : / () 3° D'assurer la répartition et le versement des fonds issus des contributions dédiées au financement de la formation professionnelle, en fonction des conditions d'utilisation des ressources allouées, des effectifs et des catégories de public,  ()  : / a) A la Caisse des dépôts et consignations, pour le financement du compte personnel de formation () ; / f) Aux opérateurs chargés de la mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle ();/ h) Aux fonds d'assurance-formation de non-salariés mentionnés à l'article L. 6332-9 ; 4° D'organiser et de financer le conseil en évolution professionnelle à destination de l'ensemble des actifs occupés, hors agents publics, selon des modalités fixées par décret () ".
4. Le fonds d'assurance formation de la profession médicale demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 janvier 2020 déterminant, en application des dispositions de l'article L. 6332-11 citées au point 2, le montant des fractions de la collecte de la contribution à la formation professionnelle des travailleurs indépendants et des artistes-auteurs devant être affectées au financement du compte personnel de formation et au conseil en évolution professionnelle.
Sur la légalité externe :
5. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : () / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () ". L'article 4 de l'arrêté du 4 mai 2017 portant organisation de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle prévoit que : " La sous-direction des politiques de formation et du contrôle est chargée de concevoir, de mettre en œuvre et d'assurer le suivi de l'action de l'Etat en matière d'apprentissage et de formation professionnelle continue des actifs. / Elle élabore l'ensemble des textes législatifs et réglementaires relatifs à son champ de compétence et en assure le suivi. Dans ce cadre, elle organise notamment le financement de la formation professionnelle continue et le cadre juridique de la mutualisation de ses fonds, en lien avec les entreprises et les branches professionnelles () ". Il suit de là que Mme C D, nommée cheffe de service, adjointe au délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle à l'administration centrale du ministère du travail, pour une durée d'un an, par un arrêté du 21 juin 2019 publié au Journal officiel de la République française du 22 juin 2019, avait compétence pour signer l'arrêté attaqué au nom du ministre chargé de la formation professionnelle. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté.
6. En deuxième lieu, il résulte de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale que " Le conseil ou les conseils d'administration () de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale () sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence () ". En vertu du 5 ° de l'article L. 225-1-1 du même code, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale est notamment chargée de centraliser l'ensemble des sommes recouvrées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Par suite, le requérant ne saurait reprocher aux auteurs de l'arrêté attaqué d'avoir recueilli l'avis du conseil d'administration de cette agence comme l'exigeaient les dispositions de l'article L. 200-3, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que cette agence perçoit des frais de gestion sur les sommes qu'elle centralise. Le moyen tiré d'une méconnaissance des règles de convocation et de quorum du conseil d'administration fixées aux articles R. 225-3 et R. 225-4 du code de la sécurité sociale n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
7. En troisième lieu, si l'article L. 6332-10 du code du travail dispose que : " Les fonds d'assurance-formation de non-salariés sont alimentés par des ressources dégagées par voie de concertation entre les organisations professionnelles intéressées ou les chambres consulaires ", l'arrêté attaqué a pour objet, non de dégager des ressources pour alimenter les fonds d'assurance formation, mais, comme il a été dit au point 4, de déterminer, en application des dispositions de l'article L. 6332-11 du même code, le montant des fractions de la collecte de la contribution à la formation professionnelle des travailleurs indépendants et des artistes-auteurs devant être affectées au financement du compte personnel de formation et au conseil en évolution professionnelle. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué aurait été adopté en méconnaissance de l'article L. 6332-10 du code du travail faute d'avoir été précédé d'une concertation entre les organisations professionnelles intéressées ou les chambres consulaires des différents fonds d'assurance-formation.
Sur la légalité interne :
8. L'arrêté contesté, publié le 31 janvier 2020 au Journal officiel de la République française, est entré en vigueur le lendemain. S'il détermine pour l'avenir à son article 1er le montant des fractions de la collecte des contributions à la formation professionnelle auxquelles il s'applique, destinées au financement, respectivement, du compte personnel de formation et du conseil en évolution professionnelle, en fixant pour chacune de ces fractions son pourcentage par référence aux sommes collectées pour l'année, le premier alinéa de son article 3 instaure, à titre transitoire, des règles différentes pour les sommes destinées à financer en 2020 le compte personnel de formation et le conseil en évolution professionnelle, en prévoyant que le montant des fractions sera calculé en appliquant le pourcentage fixé à l'article 1er, non par référence aux sommes collectées pour l'année, mais par référence au montant de la collecte constatée en 2018, qui est précisé en annexe.
9. L'arrêté contesté se borne, pour initier le dispositif, à prendre pour référence le montant de la collecte constatée en 2018 pour fixer le montant des fractions à prélever pour le financement en 2020 du compte personnel de formation et de conseil en évolution professionnelle. En procédant ainsi, il n'a pas prévu, contrairement à ce que soutient le requérant, que le prélèvement de ces fractions s'appliquerait rétroactivement. En outre, en mentionnant, dans le tableau annexé, une fraction de 1 % retenue par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, pour le financement du conseil en évolution professionnelle en 2019, sur le montant de la collecte constatée en 2018, l'arrêté litigieux s'est borné à rappeler ce qui résultait de l'arrêté du 15 février 2019 relatif à la contribution des non-salariés, pris pour assurer à compter de 2019 l'entrée en vigueur de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, auquel il a renvoyé au second alinéa du même article 3.
10. Par suite, le requérant n'est fondé à soutenir, vu que l'arrêté attaqué instaurerait rétroactivement un prélèvement sur les collectes de 2018 et de 2019, ni qu'il serait incohérent et méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme en ce qu'il viserait les prélèvements à effectuer en 2019, ni qu'il prendrait en considération deux fois un montant du prélèvement au titre du conseil en évolution professionnelle calculé au regard de la collecte 2018. Il n'est pas davantage fondé à soutenir que le principe de sécurité juridique aurait imposé que soient adoptées à son profit des règles transitoires autres que celles fixées à l'article 3 de l'arrêté attaqué.
11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, le fonds d'assurance formation de la profession médicale n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 27 janvier 2020 qu'il attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du fonds d'assurance formation de la profession médicale est rejetée.
Article 2: La présente décision sera notifiée au fonds d'assurance formation de la profession médicale, à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, au ministre des solidarités et de la santé et à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 février 2022 où siégeaient : M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et M. Sébastien Jeannard, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 23 février 2022.
Le président :
Signé : M. Damien Botteghi
Le rapporteur :
Signé : M. Sébastien Jeannard
La secrétaire :
Signé : Mme A B446165