Conseil d'État · 10ème chambre jugeant seule — 22 juillet 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 20 novembre et 2 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B C et la société Profil CS demandent au Conseil d'Etat :
1°) de surseoir à statuer et de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne, sur le fondement de l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, d'une part, une question préjudicielle portant sur la compatibilité des mesures françaises de lutte contre l'épidémie de Covid-19 avec le principe de l'Etat de droit et, d'autre part, la question préjudicielle de savoir si l'article 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, relatif à la protection de la santé, doit être interprété comme permettant, et dans quelle mesure, d'écarter l'application de ses articles 6, 7, 10, 12, 15, 16 et 17 ;
2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de demander à la Cour européenne des droits de l'homme de rendre un avis consultatif portant sur la combinaison devant être opérée, en cas de pandémie, entre, d'une part, le paragraphe 1er de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, relatif au droit à la vie, et d'autre part, les articles 5, 8, 9 et 11 de la même convention et l'article 1er de son premier protocole additionnel ;
3°) d'annuler le décret pour excès de pouvoir n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, à l'exception de son article 1er ;
4°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2020-1454 du 27 novembre 2020 modifiant le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;
- la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ;
- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme A de Moustier, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. La situation épidémiologique au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, caractérisée par une accélération du rythme de l'épidémie de Covid-19, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, le décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'état d'urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 16 février 2021 inclus, puis jusqu'au 1er juin 2021 inclus, respectivement par la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et la loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire.
2. Le décret du 29 octobre 2020 fixe, à l'article 1er, des règles d'hygiène et de distance entre les personnes. Il interdit notamment, par son article 4, les déplacements de personnes hors de leur lieu de résidence et, par son article 37 dans sa version initiale, l'accueil du public dans les commerces, tout en prévoyant, dans les deux cas, certaines dérogations. Les requérantes demandent son annulation pour excès de pouvoir, dans sa version initiale et à l'exception de son article 1er, ainsi que dans sa version modifiée en dernier lieu par le décret du 27 novembre 2020 qui a assoupli certaines de ses dispositions dont celles des articles 4 et 37.
3. En premier lieu, il ne ressort pas de la note rendue le 26 octobre 2020 et actualisée le 28 par le comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 du code de la santé publique que celui-ci, qui a examiné diverses options, aurait manqué à l'impartialité ou à la rigueur scientifique. Le moyen tiré de ce que le décret du 29 octobre 2020 serait de ce chef entaché d'irrégularité ou d'erreur de droit ne peut par suite, en tout état de cause, qu'être écarté. Le même article L. 3131-19 ne rendant pas sa consultation obligatoire, la circonstance que le comité ne serait pas prononcé à nouveau avant le décret modificatif du 27 novembre 2020 ne peut être utilement invoquée.
4. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en septembre et octobre 2020, la circulation du virus sur le territoire métropolitain s'était fortement accélérée. Dans la semaine du 19 au 25 octobre, le nombre de cas atteignait 392 en 7 jours pour 100 000 habitants contre 255 la semaine précédente, le nombre d'hospitalisations s'élevait à plus de 12 000 au lieu de 8 000 la semaine précédente, le nombre des admissions en réanimation à 1 800 contre 1 300 la semaine précédente, avec une augmentation concomitante du nombre des décès. Les avis scientifiques alors disponibles mettaient en évidence le risque d'une évolution quasi exponentielle du nombre de nouveaux cas et d'une saturation des capacités hospitalières. La situation était en particulier en voie de dégradation rapide dans des régions jusque-là moins atteintes. Si les requérantes soutiennent qu'un couvre-feu et une interdiction des rassemblements festifs auraient pu freiner l'épidémie, de telles mesures, qui avaient été édictées à partir de fin septembre dans certains territoires et progressivement étendues et renforcées, s'étaient révélées insuffisantes. La protection des personnes les plus vulnérables nécessitait de maitriser la propagation du virus dans la population générale. Enfin, il n'est pas soutenu ni même allégué qu'à la date du décret modificatif du 27 novembre 2020, la situation aurait changé au point que les mesures contenues dans le décret initial auraient dû être intégralement levées.
5. Dans ces circonstances, le Gouvernement était fondé à estimer qu'une stricte limitation des déplacements de personnes hors de leur domicile était nécessaire pour enrayer la dynamique de progression du virus. Le I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, qui interdit les déplacements hors du lieu de résidence, prévoit de nombreuses dérogations pour répondre aux besoins de première nécessité. Si, dans la version initiale, les déplacements liés à l'activité physique et à la promenade étaient limités à une heure quotidienne et à un rayon maximal d'un kilomètre autour du domicile, limites que le décret modificatif a portées à trois heures et vingt kilomètres, et si les risques de contamination sont plus faibles en plein air, la situation justifiait, afin de réduire au maximum les occasions d'interactions entre les personnes, de limiter aux déplacements indispensables les cas de dérogations. Les règles de durée et de distance répondaient aussi aux besoins d'un contrôle effectif, de même que la présentation d'un justificatif, imposée par le II du même article.
6. L'article 37 dans sa version initiale interdisait l'accès du public aux commerces, sauf pour la livraison et le retrait de commandes et pour les activités, limitativement énumérées, correspondant à des biens et services de première nécessité. Le décret modificatif du 27 novembre 2020 a mis fin à cette interdiction et limité l'effectif du public admis ainsi que les horaires d'ouverture. S'il est vrai que l'interdiction impliquait la fermeture temporaire de certains établissements, y compris, comme le font valoir les requérantes, les salons de coiffure, restreignant fortement l'exercice de la liberté d'entreprendre, ces dispositions répondaient à la nécessité de limiter la contagion en espace clos, ce qu'il n'aurait pas été possible d'obtenir, dans les circonstances sanitaires particulières précédemment décrites, par le seul respect des règles d'hygiène.
7. Il résulte de ce qui précède que, eu égard à la situation, à ses perspectives et à l'objectif de protection de la santé publique, ainsi qu'au caractère circonscrit dans le temps des mesures en cause, les dispositions contestées, aux dates auxquelles elles ont été édictées, n'ont pas porté une atteinte excessive aux libertés fondamentales dont se prévalent les requérantes et n'ont notamment pas méconnu l'exigence de proportionnalité résultant de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique.
8. En dernier lieu, si l'article 37 du décret dans sa version initiale permettait l'ouverture au public des " supérettes, supermarchés, magasins multi-commerces, hypermarchés ", cette dérogation se justifiait par la circonstance qu'ils vendent essentiellement des produits de première nécessité. Les centres commerciaux ne pouvaient accueillir le public que pour la livraison et le retrait de commandes et pour fournir des biens et services de première nécessité. Les établissements culturels étaient fermés au public en vertu de l'article 45 du même décret. Dans les circonstances sanitaires précédemment décrites, les requérantes ne sont donc, en tout état de cause, pas fondées à soutenir qu'en raison des règles ainsi fixées pour ces différents établissements le principe d'égalité s'opposait à la fermeture des salons de coiffure.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation des décrets attaqués. Leur requête doit être rejetée, y compris les conclusions tenant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour européenne des droits de l'homme d'une demande d'avis consultatif, ni la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de Mme C et de la société Profil CS est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme B C, première requérante dénommée, et à la ministre de la santé et de la prévention.
Copie en sera adressé à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 21 juin 2022 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 22 juillet 2022.
Le président :
Signé : M. Bertrand Dacosta
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme Naouel Adouane