Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 29 novembre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 janvier et 28 avril 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des avocats de France, l'ordre des avocats au barreau de Bergerac-Sarlat, l'ordre des avocats au barreau de Bordeaux, l'ordre des avocats au barreau de Libourne, l'ordre des avocats au barreau des Pyrénées-Orientales, l'ordre des avocats au barreau de la Roche-sur-Yon et l'ordre des avocats au barreau des Sables d'Olonne demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2020-1452 du 27 novembre 2020 portant diverses dispositions relatives à la procédure civile et à la procédure d'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code de procédure civile ;
- le code de l'organisation judiciaire ;
- la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ;
- le décret n° 2019-1333 du 11 décembre 2019 ;
- la décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. David Gaudillère, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Meier-Bourdeau, Lecuyer et associés, avocat du Syndicat des avocats de France et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Le Syndicat des avocats de France, l'ordre des avocats au barreau de Bergerac-Sarlat, l'ordre des avocats au barreau de Bordeaux, l'ordre des avocats au barreau de Libourne, l'ordre des avocats au barreau des Pyrénées-Orientales, l'ordre des avocats au barreau de la Roche-sur-Yon et l'ordre des avocats au barreau des Sables d'Olonne demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 27 novembre 2020 portant diverses dispositions relatives à la procédure civile et à la procédure d'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions.
2. Aux termes de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire, dans sa rédaction applicable en l'espèce, issue de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : " Devant le tribunal judiciaire, la procédure peut, à l'initiative des parties lorsqu'elles en sont expressément d'accord, se dérouler sans audience. En ce cas, elle est exclusivement écrite. / Toutefois, le tribunal peut décider de tenir une audience s'il estime qu'il n'est pas possible de rendre une décision au regard des preuves écrites ou si l'une des parties en fait la demande. "
3. Pour l'application de ces dispositions, l'article 752 du code de procédure civile, relatif à la saisine du tribunal judiciaire par voie d'assignation, lorsque la représentation par avocat est obligatoire, prévoit, dans sa rédaction issue du décret du 11 décembre 2019 réformant la procédure civile, que : " Le cas échéant, l'assignation mentionne l'accord du demandeur pour que la procédure se déroule sans audience en application de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire. ". Les articles 753 et 757 du même code, également dans leur rédaction issue du décret du 11 décembre 2019, prévoient des dispositions identiques s'agissant, respectivement, de la saisine du tribunal judiciaire par voie d'assignation, lorsque la représentation par avocat n'est pas obligatoire, et de la saisine du tribunal judiciaire par voie de requête. Par ailleurs, l'article 764 du même code, relatif à l'acte de constitution en défense, prévoit de façon similaire, également dans sa rédaction issue du décret du 11 décembre 2019, que cet acte " comporte, le cas échéant, l'accord du défendeur pour que la procédure se déroule sans audience en application de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire ". En outre, l'article 828 du même code, relatif à la procédure orale ordinaire devant le tribunal judiciaire, dans sa rédaction applicable en l'espèce, issue du 13° de l'article 1er du décret attaqué, dispose que : " A tout moment de la procédure, les parties peuvent donner expressément leur accord pour que la procédure se déroule sans audience conformément aux dispositions de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire. / Dans ce cas, le juge organise les échanges entre les parties. Celles-ci formulent leurs prétentions et leurs moyens par écrit. La communication entre elles est faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par notification entre avocats et il en est justifié auprès du juge dans les délais qu'il impartit. Le juge fixe la date avant laquelle les parties doivent communiquer au greffe leurs prétentions, moyens et pièces. A cette date, le greffe informe les parties de la date à laquelle le jugement sera rendu. Celui-ci est contradictoire / Le juge peut décider de tenir une audience s'il estime qu'il n'est pas possible de rendre une décision au regard des preuves écrites ou si l'une des parties en fait la demande ". L'article 829 du même code précise les modalités de communication ainsi que le contenu de la déclaration par laquelle les parties peuvent manifester leur consentement au déroulement de la procédure sans audience en cours d'instance, à peine de nullité.
4. Il résulte de ces dispositions que l'initiative des parties en faveur d'une procédure sans audience devant le tribunal judiciaire, prévue par l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire, peut se manifester soit par une mention expresse d'accord pour la mise en œuvre d'une telle procédure, dans l'acte de saisine de la juridiction ou dans l'acte de constitution en défense, soit par une déclaration ayant le même objet, susceptible d'intervenir à tout moment de la procédure.
5. Le 16° de l'article 1er du décret attaqué insère un nouvel article 836-1 dans le code de procédure civile, au sein du chapitre II du sous-titre III du titre Ier de son livre II consacré aux ordonnances de référé devant le tribunal judiciaire. Cet article dispose que : " A tout moment de la procédure, les parties peuvent donner expressément leur accord pour que la procédure se déroule sans audience conformément aux dispositions de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire. Dans ce cas, il est fait application de l'article 828 et, lorsque la représentation par avocat n'est pas obligatoire, de l'article 829 ". Le 17° du même article complète d'un alinéa l'article 839 du code de procédure civile, relatif à la procédure accélérée au fond devant le tribunal judiciaire, par des dispositions identiques. Enfin, le 18° du même article 1er complète de deux alinéas l'article 843 du même code relatif à la procédure d'audience à jour fixe devant le tribunal judiciaire, aux termes desquels : " A tout moment de la procédure, les parties peuvent donner expressément leur accord pour que la procédure se déroule sans audience conformément aux dispositions de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire. Dans ce cas, le président de la chambre organise les échanges entre les parties. Celles-ci formulent leurs prétentions et leurs moyens par écrit. La communication entre elles est faite par notification entre avocats et il en est justifié auprès du président de la chambre dans les délais qu'il impartit. Il peut faire application des dispositions prévues au cinquième alinéa de l'article 446-2 et à l'article 446-3. Il fixe la date avant laquelle les parties doivent communiquer au greffe leurs prétentions, moyens et pièces. A cette date, le greffe informe les parties de la date à laquelle le jugement sera rendu. Celui-ci est contradictoire. / Le président de la chambre peut décider d'organiser une audience s'il estime qu'il n'est pas possible de rendre une décision au regard des preuves écrites ou si l'une des parties en fait la demande. "
6. En premier lieu, les dispositions des 16°, 17° et 18° de l'article 1er du décret attaqué ont pour objet de permettre le recours à la procédure sans audience respectivement pour les ordonnances de référé prévues aux articles 834 à 838 du code de procédure civile, pour la procédure accélérée au fond prévue à l'article 839 du même code ainsi que pour la procédure à jour fixe prévue à ses articles 840 à 844, dans le cadre défini par les dispositions générales du même code, rappelées aux points 3 et 4, applicables devant le tribunal judiciaire. Si elles permettent à cet égard aux parties de manifester à tout moment leur accord pour une procédure sans audience soit, s'agissant des ordonnances de référé et de la procédure accélérée au fond, selon les modalités précisées aux articles 828 et 829 du code de procédure civile précité, soit, s'agissant de la procédure à jour fixe, selon les modalités directement prévues à l'article 843 du même code, elles n'ont ni pour objet, ni pour effet de donner l'initiative de la mise en œuvre de la procédure sans audience au juge. Il suit de là que le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient les dispositions de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire sur ce point doit être écarté.
7. En deuxième lieu, les requérants soutiennent qu'en permettant le recours à la procédure sans audience pour des procédures accélérées, dans le cadre desquelles les débats lors de l'audience ont un rôle important, et le cas échéant, dans des instances pour lesquelles la représentation par avocat n'est pas obligatoire, les dispositions des 16°, 17° et 18° de l'article 1er du décret attaqué méconnaîtraient le droit à un procès équitable ainsi que les droits de la défense découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Cependant, saisi d'un grief tiré de la méconnaissance de ces mêmes dispositions, le Conseil constitutionnel a expressément déclaré les dispositions de l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire telles que créées par l'article 26 de la loi du 23 mars 2019 précitée, conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif de sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019. Par ailleurs, ainsi qu'il vient d'être dit au point 6, les dispositions litigieuses du décret attaqué n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre que la procédure se déroule sans audience en l'absence d'un accord des parties pour que cette procédure soit mise en œuvre. En outre, ainsi que le prévoit l'article L. 212-5-1 du code de l'organisation judiciaire et comme le rappellent tant l'article 828 du code de procédure civile précité que l'article 843 du même code, dans sa rédaction résultant du 18° de l'article 1er du décret attaqué, le tribunal ou le juge saisi peut, dans tous les cas, décider d'organiser une audience s'il estime qu'il n'est pas possible de rendre une décision au regard des preuves écrites dont il dispose. Enfin, le recours à une procédure sans audience pour les ordonnances de référé, pour la procédure accélérée au fond ou pour la procédure à jour fixe implique que le tribunal ou le juge saisi organise les échanges entre les parties dans un cadre respectueux du caractère contradictoire de la procédure, et conformément aux dispositions de l'article 828 du code de procédure civile, auquel renvoient les articles 836-1 et 839 dans leur rédaction résultant des 16° et 17° de l'article 1er du décret attaqué, ou aux dispositions de l'article 843 du même code, dans leur rédaction résultant du 18° du même article 1er. Il résulte de ce qui précède que les dispositions des 16°, 17° et 18° du décret attaqué ne méconnaissent ni le droit à un procès équitable, ni les droits de la défense, tels que garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
8. En dernier lieu, les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 27 novembre 2020 qu'ils attaquent.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du Syndicat des avocats de France et autres est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des avocats de France, premier requérant dénommé, à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Délibéré à l'issue de la séance du 20 octobre 2022 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et M. David Gaudillère, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 29 novembre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. David Gaudillère
La secrétaire :
Signé : Mme Valérie Peyrisse