Conseil d'État · 10ème chambre jugeant seule — 22 juillet 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 14 février et 19 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B C demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de la demande d'avis suivante : " L'interprétation des articles 2, 16, 17 de la charte des droits fondamentaux, de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 1er du protocole n° 12, des articles 2, 5, 7 et 14 de la convention s'oppose-t-elle aux dispositions des articles 3 et 4 du décret du 29 octobre 2020 modifié par le décret du 27 novembre 2020, du 14 décembre 2020, du 15 janvier 2021 et du 25 février 2021 " ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir les articles 3 et 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dans ses versions issues successivement du décret n° 2020-1582 du 14 décembre 2020, du décret n° 2020-31 du 15 janvier 2021, du décret n° 2021-51 du 21 janvier 2021 et du décret n° 2020-217 du 25 février 2021, ainsi que l'avis du 8 janvier 2021 du comité de scientifiques prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique ;
3°) à défaut, d'annuler pour excès de pouvoir l'article 4 du décret du 29 octobre 2020 dans ses versions applicables au 16 janvier et au 26 février 2021, en tant qu'il institue un couvre-feu national et absolu à compter de 18 heures, en tant qu'il ne prévoit pas de dérogation pour les déplacements liés à l'activité physique individuelle et en tant " qu'il ne prévoit pas de clause de revoyure à défaut de date de fin " ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la déclaration universelle des droits de l'homme ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;
- la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ;
- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme A de Moustier, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. La situation épidémiologique au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, caractérisée par une accélération du rythme de l'épidémie de Covid-19, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L.3131-15 du même code, le décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'état d'urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 16 février 2021 inclus, puis jusqu'au 1er juin 2021 inclus, respectivement par la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et la loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire.
2. Le décret du 29 octobre comportait notamment, à l'article 3, l'interdiction de certains rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, ainsi qu'à l'article 4, dans sa version initiale, une mesure communément dite " de confinement ", consistant en l'interdiction, sous réserve de certaines exceptions, des déplacements de personnes hors de leur lieu de résidence. Il a été modifié à plusieurs reprises, notamment par le décret du 14 décembre 2020, qui a remplacé le confinement par une interdiction des déplacements entre 20 heures et 6 heures du matin, dite " couvre-feu ", puis par le décret du 15 janvier 2021, qui a avancé le couvre-feu à 18 heures, et ensuite par le décret du 21 janvier 2021 et par le décret du 25 février 2021. Les conclusions présentées par M. C aux fins d'annulation pour excès de pouvoir doivent être regardées comme dirigées contre les articles 3 et 4, dans leurs versions issues de chacun de ces quatre derniers décrets. Il demande en outre l'annulation de l'avis rendu le 8 janvier 2021 par le comité de scientifiques prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique.
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'avis du comité de scientifiques en date du 8 janvier 2021 :
3. L'avis attaqué a été rendu en application du dernier alinéa de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique, aux termes duquel : " La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Les avis ainsi prévus, qui n'ont pour objet que d'éclairer le Gouvernement et le Parlement sur l'éventualité de proroger l'état d'urgence sanitaire et qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation des personnes, ne sont pas susceptibles d'être déférés au juge de l'excès de pouvoir. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de l'avis du 8 janvier 2021 sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les autres conclusions :
4. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'avis du comité de scientifiques en date du 8 janvier 2021 a fait partie de la procédure d'élaboration du projet de loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire et non de celle des décrets en litige. Sa régularité et son bien-fondé ne peuvent donc pas, en tout état de cause, être utilement discutés à l'appui de conclusions tendant à l'annulation des dispositions issues de ces décrets.
5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les décrets en cause ont été pris sur le rapport du ministre de la santé, ainsi que le prévoit l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. Ni cet article, ni aucun principe, n'imposent la publication d'un tel rapport.
6. En troisième lieu, aucune disposition ni aucun principe n'implique que les décrets pris par le Premier ministre par application de l'article L. 3131-15 soient précédés d'une étude d'impact.
7. En quatrième lieu, le Premier ministre n'a, en tout état de cause, pas entaché les dispositions contestées d'incompétence négative en ne prévoyant pas de dérogation au couvre-feu pour les besoins de l'activité physique individuelle.
8. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en septembre et octobre 2020 ; la circulation du virus s'était fortement accélérée avec, dans la semaine du 19 au 25 octobre, 390 nouveaux cas en 7 jours pour 100 000 habitants, et que les avis scientifiques alors disponibles mettaient en évidence le risque d'une évolution quasi exponentielle du nombre de nouveaux cas et d'une saturation des capacités hospitalières. A la suite du confinement édicté par le décret du 29 octobre 2020, le rythme de l'épidémie s'était nettement ralenti mais la situation demeurait fragile. Fin décembre et début janvier, après la levée du confinement et son remplacement par un couvre-feu de 20 heures à 6 heures, la situation sanitaire s'était à nouveau dégradée. C'est ainsi que, dans la semaine du 4 au 10 janvier 2021, le nombre de nouveaux cas atteignait 188 en 7 jours pour 100 000 habitants, en hausse de 30% par rapport à la semaine précédente et après un point bas à 108 fin novembre, et que le nombre d'hospitalisations s'élevait à 8 900 contre 7 500 la semaine précédente et le nombre des admissions en réanimation à 1 400 contre 1 100. La tension persistante du système hospitalier n'aurait pas laissé de marge suffisante pour absorber la nouvelle vague si celle-ci n'avait pas été stoppée. A partir de la mi-janvier, après que le confinement a été avancé à 18 heures, la situation s'est stabilisée. Enfin, à la date du décret du 25 février, le taux d'incidence était remonté à 214 pour 100 000 par semaine et 68% des lits de réanimation étaient occupés par des malades de la Covid. Par ailleurs, un nouveau variant plus contagieux, avait été découvert et se diffusait rapidement, tandis que la vaccination, qui venait de commencer, était circonscrite aux populations les plus exposées ou les plus vulnérables.
9. Le requérant ne justifie pas de la nécessité de définir un " référentiel " a priori pour apprécier la gravité de la situation, ni de ce que le Gouvernement se serait fondé sur des données erronées ou des indicateurs non représentatifs. Si les situations régionales étaient diverses, l'épidémie était susceptible de s'aggraver rapidement dans les territoires relativement moins atteints. Il ressort des expertises alors disponibles et notamment de l'expérience des territoires où un couvre-feu avait déjà été appliqué qu'une telle mesure était de nature à freiner la diffusion du virus. L'expérience de septembre-octobre 2020 et les avis scientifiques montraient également que des mesures moins contraignantes, telles que le port du masque ou l'isolement des personnes atteintes, ne pouvaient pas suffire à stopper une vague de cette ampleur. La protection des personnes les plus fragiles supposait de freiner la circulation du virus dans la population générale. Dans ces circonstances, le Gouvernement était fondé à estimer qu'une stricte limitation des rassemblements et des déplacements de personnes hors de leur domicile était seule susceptible d'enrayer la progression du virus. Il était fondé, plus particulièrement, à faire le choix, par le décret du 14 décembre 2020, de ne lever le confinement qu'en le remplaçant par un couvre-feu, puis, par le décret du 15 janvier 2021, à avancer celui-ci à 18 heures, et enfin à ne pas le lever à l'occasion du décret du 21 janvier puis de celui du 25 février 2021.
10. Il résulte de ce qui précède qu'eu égard à la situation, à ses perspectives et à l'objectif de protection de la santé publique, ainsi qu'au caractère circonscrit dans le temps des mesures en cause, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les dispositions contestées, aux dates auxquelles elles ont été édictées, auraient porté une atteinte excessive aux libertés fondamentales dont il se prévaut. La circonstance que les règles applicables auraient été identiques sur tout le territoire national n'est pas, par elle-même, de nature à porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Pour les mêmes motifs, M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, dans ses versions consécutives au décret du 15 janvier 2021, en tant qu'il impose un couvre-feu national à compter de 18 heures. Il n'est pas davantage fondé à demander son annulation en tant qu'il ne comporte pas de dérogation pour les déplacements liés à l'activité physique individuelle, de tels déplacements demeurant libres en dehors des horaires du couvre-feu sous réserve des mesures complémentaires prises localement par les préfets, et la situation justifiant que les déplacements soient réduits au strict nécessaire.
11. En sixième et dernier lieu, en vertu de l'article L. 3131-14 du code de la santé publique, les mesures prises par le Premier ministre cessent d'avoir effet en même temps que prend fin l'état d'urgence sanitaire. Dans ces conditions, le requérant n'apporte pas d'élément de nature à justifier que le même article 4 soit annulé en tant " qu'il ne prévoit pas de clause de revoyure à défaut de date de fin ".
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation des dispositions qu'il attaque. Sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour européenne des droits de l'homme d'une demande d'avis consultatif.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. C est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B C et au ministre de la santé et de la prévention.
Copie en sera adressée à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 21 juin 2022 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 22 juillet 2022.
Le président :
Signé : M. Bertrand Dacosta
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Lemesle
La secrétaire :
Signé : Mme Naouel Adouane