Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 30 septembre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 juillet 2021 et 11 avril 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les associations France nature environnement et Guyane nature environnement demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre ayant rejeté leur demande tendant à la modification du décret n° 2001-204 du 6 mars 2001 relatif aux autorisations d'exploitation de mines dans les départements d'outre-mer ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de modifier ce décret, en prévoyant la réalisation d'une évaluation environnementale en cas de travaux d'exploitation de mines en outre-mer, dans un délai de cinq mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 950 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de la justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- la directive 2011/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code minier ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 ;
- l'ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2022, présentée par l'association France nature environnement et autre.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 611-1 du code minier, dans sa version applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier : " Outre la concession ou l'exploitation par l'Etat mentionnées à l'article L. 131-1, dans les départements d'outre-mer, les mines, à l'exception des hydrocarbures liquides ou gazeux, peuvent également être exploitées en vertu d'une autorisation d'exploitation ou d'un permis d'exploitation ". Aux termes de l'article 5 du décret du 6 mars 2001 relatif aux autorisations d'exploitation de mines dans les départements d'outre-mer : " La demande d'autorisation d'exploitation est assortie d'un dossier comportant () une notice d'impact indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération projetée prend en compte les préoccupations d'environnement, notamment au regard des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement () ".
2. Par un courrier reçu le 21 avril 2021, les associations France nature environnement et Guyane nature environnement ont saisi le Premier ministre d'une demande tendant à modifier le décret n° 2001-204 du 6 mars 2001 précité afin de soumettre les autorisations d'exploitation de mines à une procédure d'évaluation environnementale, à un avis de l'autorité environnementale et à une procédure de participation du public, conformément aux dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-1-1 du code de l'environnement et de la directive 2011/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Elles demandent l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite opposé par le Premier ministre à leur demande. Eu égard à l'argumentation soulevée, leurs conclusions doivent être regardées comme tendant à l'annulation du refus de modifier l'article 5 du décret du 6 mars 2001 précité. Les requérantes soulèvent également, au soutien de leurs conclusions et par un mémoire distinct, une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les articles L. 611-3, L. 611-6, L. 611-10, L. 611-12 et L. 611-14 du code minier.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé () à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes de l'article L. 611-3 du code minier, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier : " L'acte octroyant l'autorisation d'exploitation confère à son détenteur, à l'intérieur des limites qu'il fixe, l'exclusivité du droit de faire tous travaux de recherches et d'exploitation des substances qu'il mentionne ". Aux termes de l'article L. 611-6 du même code : " Nul ne peut obtenir une autorisation d'exploitation s'il ne possède les capacités techniques et financières pour mener à bien les travaux d'exploitation dans les conditions prévues par les articles L. 611-14 et L. 611-35 ". Aux termes de l'article L. 611-10 du code minier : " L'autorisation d'exploitation est délivrée par l'autorité administrative compétente pour une durée initiale de quatre ans au plus et sur une superficie maximale d'un kilomètre carré. Elle ne peut être renouvelée qu'une fois, pour une durée maximale de quatre ans, ou prorogée dans les conditions prévues par le deuxième alinéa du I de l'article L. 611-9 ". Aux termes de l'article L. 611-12 du code minier : " Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation des capacités techniques et financières, les conditions d'attribution des autorisations et la procédure d'instruction des demandes ". Enfin, aux termes de l'article L. 611-14 du même code : " L'acte autorisant l'exploitation, qui peut à cet égard être complétée à tout moment, fixe les conditions particulières dans lesquelles les travaux sont entrepris, exécutés et arrêtés dans le respect des intérêts mentionnés aux articles L. 161-1 et des obligations énoncées à l'article L. 161-2. / L'autorisation définit, pour les travaux mentionnés à l'article L. 162-2, le montant et les modalités de constitution des garanties financières ainsi que les modalités d'actualisation de ce montant ".
5. Les requérantes soutiennent que ces dispositions du code minier méconnaissent les articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l'environnement en tant, d'une part, qu'elles ne permettent pas à l'autorité administrative de prendre en compte les conséquences environnementales d'une demande d'autorisation d'exploitation de mines avant de se prononcer sur sa délivrance et, d'autre part, qu'elles ne prévoient pas une obligation de remise en état après l'arrêt de l'exploitation. Elles soutiennent également que ces mêmes dispositions méconnaissent l'article 7 de la Charte de l'environnement en ce qu'elles ne permettent pas la prise en compte des résultats de la participation du public afin de donner un effet utile à ceux-ci avant la délivrance d'une autorisation d'exploitation de mines. La question prioritaire de constitutionnalité porte sur les articles du code minier, dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier, qui sont applicables au litige relatif à la décision implicite refusant de modifier le décret du 6 mars 2001. Ainsi, les requérantes sont seulement fondées à demander au Conseil d'Etat de se prononcer sur la question prioritaire de constitutionnalité en tant qu'elle porte sur ces articles dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 20 janvier 2011, et non dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier.
6. En premier lieu, l'article 1er de la Charte de l'environnement reconnaît le droit de chacun " de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Son article 3 dispose que " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ". Enfin, son article 4 prévoit que " Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ".
7. D'une part, il résulte des dispositions de l'article L. 621-6 du code minier que les autorisations d'exploitation de mines délivrées en Guyane doivent être compatibles avec le schéma départemental d'orientation minière, lequel, en vertu de l'article L. 621-1 du même code, " définit, notamment par un zonage, la compatibilité des différents espaces du territoire de la Guyane avec les activités minières, en prenant en compte la nécessité de protéger les milieux naturels sensibles, les paysages, les sites et les populations et de gérer de manière équilibrée l'espace et les ressources naturelles. () Au sein des secteurs qu'il identifie comme compatibles avec une activité d'exploitation, il fixe les contraintes environnementales et les objectifs à atteindre en matière de remise en état des sites miniers ".
8. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 611-6 et L. 611-14 du code minier que l'administration, avant de délivrer une autorisation d'exploitation de mines, doit s'assurer que, en fonction de la durée d'exploitation accordée, son bénéficiaire disposera des moyens économiques et financiers pour exploiter le site et le remettre en état à l'issue de cette exploitation, afin de préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier, au nombre desquels figure le respect des contraintes et obligations nécessaires à la préservation " des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre, littoral ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 219-7, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement ", ainsi que des " intérêts agricoles et halieutiques des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l'exploitation ". Il résulte notamment des dispositions de l'article L. 611-14 du code minier que l'autorisation d'exploitation fixe, pour les travaux de recherche et d'exploitation envisagés, des garanties financières, dont les dispositions de l'article L. 162-2 du même code prévoient qu'elles sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou inconvénients, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture et la remise en état après fermeture. Il résulte également des dispositions de l'article L. 611-14 du code minier que l'acte autorisant l'exploitation peut être complété à tout moment afin de veiller à ce que l'exécution des travaux et la fin de l'exploitation soient conduites dans le respect des intérêts environnementaux mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier, le préfet pouvant également, en application de l'article L. 161-35 du même code, fixer des conditions générales d'exécution ou d'arrêt des travaux lorsque les circonstances l'exigent. En outre, il résulte des dispositions combinées des articles L. 611-15 et L. 173-5 du code minier que l'autorisation d'exploitation peut, après mise en demeure, être retirée à son détenteur, en cas de non-respect par ce dernier des conditions générales qui lui sont fixées et des engagements pris à ce titre. Enfin, l'article L. 512-8 du code minier prévoit que l'exploitant qui n'a pas satisfait, dans les délais prescrits, aux obligations de remise en état fixées dans la décision lui accordant son autorisation ou à celles qui lui sont imposées peut, pendant une période de cinq ans, se voir refuser toute nouvelle autorisation d'exploitation. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l'environnement ne présente pas de caractère sérieux.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Il résulte de ces dispositions qu'elles réservent au législateur le soin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Il incombe ainsi au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions.
10. En l'absence, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier, de dispositions législatives particulières régissant les conditions dans lesquelles une autorisation d'exploitation de mines est accordée, et eu égard à ses incidences directes et significatives sur l'environnement, il résulte des dispositions du I de l'article L. 123-19-2 du code de l'environnement, qui met en œuvre le principe de participation du public prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement pour les décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement qui n'appartiennent pas à une catégorie pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent être soumises à participation du public, que la délivrance d'une autorisation d'exploitation minière est soumise à une procédure préalable de participation du public dans les conditions définies par cet article. Si les requérantes soutiennent que les observations du public présentées dans le cadre de cette procédure de participation seraient dépourvues d'utilité, faute pour l'administration de prendre en compte, dans l'instruction d'une demande d'autorisation d'exploitation de mines, les risques d'atteinte à l'environnement ou les enjeux de préservation des espaces naturels et de la biodiversité, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que de tels motifs entrent en considération dans la délivrance d'une telle autorisation. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement ne présente pas de caractère sérieux.
11. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, est dépourvue de caractère sérieux. Ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le
moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 611-3, L. 611-6, L. 611-10, L. 611-12 et L. 611-14 du code minier portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction dirigées contre le refus implicite opposé par le Premier ministre :
12. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ". En outre, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il suit de là que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de cet acte au regard des règles applicables et des circonstances qui prévalent à la date de sa décision. Il en va de même lorsque l'autorité compétente est saisie d'une demande tendant à la réformation d'un règlement illégal, et qu'elle est, par conséquent, tenue d'y substituer des dispositions de nature à mettre fin à cette illégalité.
13. Par l'article 81 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, le Gouvernement a été habilité à réviser les régimes juridiques applicables aux autorisations et permis d'exploitation dans les départements d'outre-mer concernant les projets miniers. L'article 2 de l'ordonnance du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier a modifié les articles L. 611-8 et L. 611-9 du code minier pour soumettre les demandes d'octroi ou de renouvellement d'autorisations d'exploitation à une procédure, fixée par décret en Conseil d'Etat, comprenant soit une analyse des enjeux environnementaux et une participation du public prévue à l'article L. 123-19-2 du code de l'environnement, lorsqu'elles portent sur un périmètre dont la superficie est inférieure ou égale à vingt-cinq hectares, soit une évaluation environnementale et une enquête publique, lorsqu'elles portent sur un périmètre dont la superficie est supérieure à vingt-cinq hectares sans dépasser cent hectares. L'article 14 de l'ordonnance du 13 avril 2022 prévoit que ces nouvelles dispositions du code minier entrent en vigueur à la date de publication du décret pris pour leur application et au plus tard le 1er janvier 2024 et que, dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance, elles continuent de s'appliquer aux autorisations d'exploitation en cours de validité ainsi qu'aux demandes relatives aux autorisations d'exploitation en cours d'instruction à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance.
14. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 14 de l'ordonnance du 13 avril 2022, qui maintiennent l'application des dispositions du code minier relatives aux autorisations d'exploitation jusqu'à la fin de la période transitoire mentionnée à ce même article, imposent au pouvoir réglementaire de maintenir en vigueur les dispositions attaquées du décret du 6 mars 2001 précité jusqu'à cette même date. Par suite, le Premier ministre était tenu de rejeter les demandes tendant à leur modification et les moyens soulevés par les requérantes doivent en conséquence être écartés comme inopérants. Dès lors, les associations France nature environnement et Guyane nature environnement ne sont pas fondées à demander l'annulation des décisions par lesquelles le Premier ministre a rejeté leurs demandes tendant à la modification du décret du 6 mars 2001. Les conclusions des associations France nature environnement et Guyane nature environnement aux fins d'injonction doivent également, par voie de conséquence, être rejetées.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les associations France nature environnement et Guyane nature environnement.
Article 2 : La requête des associations France nature environnement et Guyane nature environnement est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association France nature environnement, à l'association Guyane nature environnement, à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.
Délibéré à l'issue de la séance du 15 septembre 2022 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; Mme Suzanne von Coester, conseillère d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 30 septembre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
La rapporteure :
Signé : Mme Catherine Moreau
La secrétaire :
Signé : Mme Valérie Peyrisse