Conseil d'État · 9ème chambre — 30 septembre 2022

Vu la procédure suivante :
La société anonyme (SA) Natixis Bail Gestionnaire a demandé au tribunal administratif de Lyon de prononcer la décharge des cotisations de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2016 à raison d'un établissement qu'elle possède 9016 la Varizelle à Saint-Chamond (Loire).
Par un jugement n° 2003442 du 23 juin 2021, ce tribunal a fait droit à cette demande.
Par un pourvoi enregistré le 9 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la relance demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 2 et 3 de ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande.
Il soutient que le tribunal administratif de Lyon a commis une erreur de droit au regard de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction applicable au litige, en jugeant que l'institution de la redevance spéciale prévue à l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales implique nécessairement que son produit finance la totalité des dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers.
L'ensemble de la procédure a été communiquée à la société Natixis Bail Gestionnaire, qui n'a produit aucun élément, nonobstant une mise en demeure effectuée le 18 février 2022, en application des dispositions de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.
Par une intervention, enregistrée le 23 novembre 2021, la métropole " Saint-Etienne Métropole " demande que le Conseil d'Etat fasse droit aux conclusions du pourvoi. Elle soulève le même moyen que le ministre et soutient, en outre, que le tribunal administratif de Lyon a commis une erreur de droit ou, à tout le moins, a dénaturé les faits et pièces du dossier, en jugeant que les attributions de compensation versées aux communes membres de l'établissement public, au titre de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ne constituent pas des dépenses de fonctionnement du service de collecte et de traitement des ordures ménagères au sens de l'article 1520 du code général des impôts.
Par un mémoire en réplique, enregistré le 8 juin 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique reprend les conclusions de son pourvoi. Il soulève le même moyen que la métropole " Saint-Etienne Métropole ".
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la décision n° 455364 du 30 septembre 2022 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article R. 122-12 du code de justice administrative, " () les présidents de chambre () peuvent, par ordonnance : () /  6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit des questions identiques à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 ". Cette procédure ne nécessite ni instruction contradictoire préalable, ni audience publique.
2. Le pourvoi de la société Natixis Bail Gestionnaire présente à juger une question de droit identique à celle qui a été tranchée par la décision n° 455364 du Conseil d'Etat statuant au contentieux, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits.
3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Natixis Bail Gestionnaire a demandé au tribunal administratif de Lyon de prononcer la décharge des cotisations de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2016 à raison d'un établissement qu'elle possède 9016 la Varizelle à Saint-Chamond (Loire). Par un jugement du 23 juin 2021, ce tribunal, après avoir admis l'intervention de la métropole " Saint-Etienne Métropole ", a fait droit à cette demande au motif tiré, par la voie de l'exception, de ce que la délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Saint-Etienne du 10 mars 2016 était entachée d'erreur manifeste d'appréciation eu égard au caractère excessif du taux qu'elle a retenu pour la taxe par rapport aux dépenses auxquelles elle est destinée à pourvoir. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance se pourvoit en cassation contre les articles 2 et 3 de ce jugement.
Sur l'intervention de la communauté urbaine " Saint-Etienne Métropole " :
4. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Il résulte de la nature et de l'objet du contentieux exposé au point 1, que la métropole " Saint-Etienne métropole ", venant aux droits de la communauté d'agglomération de Saint-Etienne, justifie d'un intérêt de nature à la rendre recevable à intervenir devant le juge de l'impôt compte tenu de la particularité des litiges en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Son intervention doit, dès lors, être admise.
Sur les conclusions à fin de décharge :
5. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction issue du V de l'article 57 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal ". Les déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s'entendent des déchets non ménagers que ces collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. Aux termes de l'article L. 2333-78 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 19 décembre 2015 précitée : " Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes peuvent instituer une redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14. / Ils sont tenus de l'instituer lorsqu'ils n'ont institué ni la redevance prévue à l'article L. 2333-76 du présent code ni la taxe d'enlèvement des ordures ménagères prévue à l'article 1520 du code général des impôts. / Ils ne peuvent l'instituer s'ils ont institué la redevance prévue à l'article L. 2333-76 () / Elle est calculée en fonction de l'importance du service rendu, notamment de la quantité des déchets gérés. Elle peut toutefois être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets ". Aux termes du 2 bis du III de l'article 1521 du code général des impôts, issu de la loi du 29 décembre 2015 : " Les conseils municipaux peuvent exonérer de la taxe les locaux dont disposent les personnes assujetties à la redevance spéciale prévue à l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales () ".
6. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales précité et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.
7. Il résulte, en particulier, des dispositions rappelées au point 5, que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, à compter du 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l'article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
8. Par suite, en retranchant des dépenses pouvant être couvertes par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, les dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers pour un montant d'un peu plus de six millions d'euros au motif qu'une redevance spéciale avait été instituée, le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreur de droit. Il s'en suit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen invoqué par la métropole " Saint-Etienne Métropole " et repris par le ministre que ce dernier est fondé à demander l'annulation des articles 2 et 3 du jugement.
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
10. Les dépenses susceptibles d'être prises en compte pour apprécier si le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et, par voie de conséquence, son taux ne sont pas manifestement disproportionnés, sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe.
11. Aux termes de l'article 1609 nonies C du code général des impôts : " IV. Il est créé entre l'établissement public de coopération intercommunale () et les communes membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges. () V. 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. / Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / Les attributions de compensation () constituent une dépense obligatoire pour l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres ".  Les attributions de compensation versées par un établissement de coopération intercommunale à ses communes membres en vertu de ces dispositions, lorsque les ressources de ces communes qui étaient liées aux charges qui ont été transférées à l'établissement étaient excédentaires l'année précédant le transfert, ne sont pas, eu égard à leur objet, au nombre des dépenses susceptibles d'être couvertes par la taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères.
12. Il résulte de l'instruction, et notamment du budget primitif de collecte et de traitement des déchets de la communauté urbaine " Saint-Etienne Métropole " qu'en 2016, le montant estimé du coût global du service de collecte et de traitement des déchets ménagers ou assimilés est évalué à la somme de 40 801 781 euros à laquelle s'ajoute 1 407 754 euros au titre des dotations aux amortissements et dont il y a lieu de retrancher  la somme de 2 094 659 euros correspondant aux attributions de compensation versées par la communauté d'agglomération de Saint-Etienne à ses communes membres en application du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Les recettes non fiscales, incluant le montant de la redevance spéciale, s'élèvent pour leur part à 6 332 000 euros. Dès lors, le montant de dépenses de fonctionnement relatives aux déchets ménagers ou assimilés non couvertes par des recettes non fiscales s'élève à 33 782 876 euros. Ainsi, le produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qui s'élève à 36 650 0000 euros compte tenu du taux fixé à 8,15 % par la délibération dont la légalité est contestée, excède de 8,49 % seulement le montant des charges qu'elle a vocation à couvrir. Par suite le taux fixé ne peut être regardé comme manifestement disproportionné.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la société Natixis Bail Gestionnaire, y compris en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées.
ORDONNE :
----------------
Article 1er : L'intervention de la métropole " Saint-Etienne Métropole " est admise.
Article 2 : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Lyon du 23 juin 2021 sont annulés.
Article 3 : La demande présentée par la société Natixis Bail Gestionnaire devant le tribunal administratif de Lyon est rejetée.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la société anonyme (SA) Natixis Bail Gestionnaire et la communauté urbaine " Saint-Etienne Métropole ".
Fait à Paris, le 30 septembre 202
Le président : Frédéric Aladjidi
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :- 2 -- 6 -