Conseil d'État · 10ème chambre jugeant seule — 29 décembre 2022

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 455530, par une requête enregistrée le 13 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Le Cercle Droit et Liberté, M. L CV, Mme AI EB, M. DM AF, Mme H DN, Mme AH AG épouse DH, M. CR DH, M. R DH, Mme DL DH épouse DU, M. AJ EG, M. CH EG, M. I EH, Mme BF EM, M. CI DT, Mme DR CA, Mme CW AL, Mme K O, Mme AQ DW, M. AC Q, Mme DE AP, Mme K O, M. BE CT, Mme ED AT, Mme AR AV, M. CZ B, Mme AA EA, M. BX DD, Mme DV BB, M. AO BB, Mme U CE, Mme DL J et Mme CN CA demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 455558, par une requête enregistrée le 13 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Victimes Coronavirus Covid-19 France et les autres requérants dont le nom figure dans le mémoire introductif d'instance demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de " suspendre " le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire en tant qu'il impose une obligation de vaccination à certains professionnels ;
2°) à titre subsidiaire, de " suspendre " ce même décret en tant qu'il impose cette même obligation au personnel non soignant qui n'est pas en contact avec le public ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
3° Sous le n° 455770, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 août 2021 et 26 octobre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AW CL demande au Conseil d'Etat " d'abroger " la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire.
4° Sous le n° 456063, par une ordonnance n° 2106627 du 26 août 2021, enregistrée le 27 août suivant au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Lille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 13 août 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par Mme CN EC.
Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 28 décembre 2021, Mme EC demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
2°) de mettre les dépens à la charge de l'Etat, ainsi qu'une somme de 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
5° Sous le n° 456160, par une requête enregistrée le 31 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme CX BU, M. AU EI, Mme DO AX, Mme AD AY, M. DM BN, Mme BL EJ et Mme CM BZ demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de la demande d'avis suivante : " L'interprétation des articles 2, 5, 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'oppose-t-elle aux dispositions de l'article 47-1, 49-1 et 49-2 du décret du 1er juin 2021 et de l'article 1er du décret du 7 aout 2021 ' " ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler les articles 47-1, 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire et l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant celui-ci ;
3°) de mettre une somme de 12 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
6° Sous le n° 456193, par une requête enregistrée le 1er septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AW CU, M. M EK, Mme BA BD, M. BG DI, M. CP de Dieuleveult, M. AC BM, M. DZ N, M. S DB, Mme DC AN épouse P et M. BQ EO BQ demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de la demande d'avis suivante : " L'interprétation des articles 2, 5, 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'oppose-t-elle aux dispositions de l'instruction du 29 juillet 2021, de la foire aux questions vaccination, de la " note-express " du 17 aout 2021, de l'article 47-1, 49-1 et 49-2 du décret du 1er juin 2021 et de l'article 1er du décret du 7 aout 2021 ' " ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler les articles 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant celui-ci, l'instruction du directeur central du service de santé des armées n° 509040/ARM/DCSSA/ESSD du 29 juillet 2021 relative à la vaccination contre la Covid-19 dans les armées, la " note-express " n° 050481 GEND/CAB du 17 aout 2021 du major général de la gendarmerie nationale relative à la vaccination des militaires de la gendarmerie contre la Covid-19, ainsi que le document " Questions / Réponses à l'attention des échelons territoriaux de commandement et des personnels militaires de la gendarmerie " établi pour l'application de la même " note-express ", dit " foire aux questions ", en tant qu'il interdit aux militaires d'exprimer, par messagerie privée, une opposition aux dispositions relatives à la vaccination contre la Covid-19 ou à la politique gouvernementale par messagerie privée ;
3°) de mettre une somme de 12 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
7° Sous le n° 456195, par une requête enregistrée le 1er septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme BC DQ, épouse BJ, Mme D BV, Mme AM CC, M. CG BS, Mme BT G, Mme DY EL, M. F DG, M. X CB, M. CD A, M. DJ BI, Mme BF BW et Mme CK AZ demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de la demande d'avis suivante : " L'interprétation des articles 2, 5, 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'oppose-t-elle aux dispositions de l'article 47-1, 49-1 et 49-2 du décret du 1er juin 2021 et de l'article 1er du décret du 7 aout 2021 ' " ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler les articles 47-1, 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire et l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant celui-ci ;
3°) de mettre une somme de 12 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
8° Sous le n°456533, par une requête enregistrée le 9 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme EP CQ et les autres requérants dont le nom figure dans le mémoire introductif d'instance demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 49-1 et 49-2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire dans leur rédaction issue du 8° de l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant celui-ci ;
2°) de mettre une somme de 70 euros par requérant à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
9° Sous le n° 457236, par une requête enregistrée le 5 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme E T demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 2-4, 47-1, 49-1 et 49-2 et l'annexe 2 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, ainsi que l'article 1er du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant celui-ci ;
2°) d'enjoindre au Gouvernement, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de préciser, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, que la liste des contre-indications fixée par l'annexe 2 du décret du 1er juin 2022 est indicative ;
3°) de mettre une somme de 4 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
10° Sous le n° 457266, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 6 octobre 2021 et 26 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. W BH demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
11° Sous le n° 457340, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 octobre 2021, 10 janvier et 9 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération CGT de la santé et de l'action sociale et l'Union fédérale des syndicats CGT de l'Etat demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
12° Sous le n° 458244, par une requête enregistrée le 7 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. BP CY, M. DA BY, M. CJ BR, Mme DF AS, Mme DL CO, Mme DP V, Mme DK AB, Mme BK DX, Mme AD EE, M. X Von Baron, Mme DS BO, Mme AK Z, Mme AQ EN C, Mme EF AE, M. Y CS, M. CJ CF et le Syndicat participatif volontaire 974 demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre, sur le fondement des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour lutter contre l'épidémie de maladies chroniques dans le but de préserver la santé des personnes conformément aux demandes de l'Organisation mondiale de la santé.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et ses protocoles additionnels n° 1, n° 4, n° 7 et n° 12 ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ;
- le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 ;
- le règlement (UE) n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ;
- le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ;
- la déclaration universelle des droits de l'homme ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
- le code civil ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de la défense ;
- le code de l'éducation ;
- le code de la santé publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- le code pénal ;
- la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ;
- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- la loi n° 2008-4696 du 27 mai 2018 ;
- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2012-225 du 16 février 2012 ;
- le décret n° 2012-739 du 9 mai 2012 ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
- la décision du 19 novembre 2021 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Le Cercle Droits et Libertés et autres ;
- la décision du 22 juillet 2022 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme DQ épouse BJ ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de la fédération CGT de la santé et de l'action sociale et de l'Union fédérale des syndicats CGT de l'Etat ;
Considérant ce qui suit :
1. En raison d'une amélioration progressive de la situation sanitaire, les mesures de santé publique destinées à prévenir la circulation du virus de la covid-19 prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ont été remplacées, après l'expiration de celui-ci le 1er juin 2021, par celles de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire. En particulier, le paragraphe II de son article 1er permettait au Premier ministre d'instituer un dispositif dit de " passe sanitaire ". Il pouvait ainsi subordonner à la présentation soit du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, soit d'un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, soit d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19, l'accès à certains lieux, établissements ou évènements. En application de ces dispositions, le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire avait notamment fixé, à l'article 47-1, la liste des lieux, services et événements concernés et défini certaines modalités d'application. A la suite d'une nouvelle dégradation de la situation épidémique, la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire a modifié la loi du 31 mai 2021 afin de permettre au Premier ministre d'étendre le champ d'application du " passe sanitaire ". Les articles 12 à 19 de la même loi du 5 août 2021 ont en outre institué une obligation de vaccination contre la covid-19, sauf contre-indication, pour certaines personnes dont les professionnels de santé. Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 pour notamment, d'une part, introduire ou modifier des dispositions règlementaires concernant les justificatifs, le certificat de rétablissement, les cas de contre-indication et le contrôle. Il a, d'autre part, conditionné à la présentation du " passe sanitaire " l'accès à des lieux ou activités supplémentaires. Par ailleurs, le directeur central du service de santé des armées, par une instruction du 29 juillet 2021, a soumis des personnels militaires à l'obligation vaccinale. Cette instruction a donné lieu, de la part de la direction générale de la gendarmerie nationale, à une " note-express" du 17 août 2021 et à un document intitulé " Questions / Réponses ".
2. Les requêtes doivent être regardées comme tendant à l'annulation des dispositions, relatives à l'obligation de vaccination imposée à certains personnels et relatives au " passe sanitaire ", du décret du 1er juin 2021, créées ou modifiées par le décret du 7 août 2021, ou de certaines d'entre elles. Les conclusions de la requête n° 455770 sont en outre dirigées contre la loi du 5 août 2021 et celles de la requête n° 456193 contre l'instruction du directeur central du service de santé des armées et les documents de la direction générale de la gendarmerie nationale mentionnés au point précédent. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.
Sur l'intervention de la fédération des personnels actifs et retraités des services publics (FSP CGT) à l'appui de la requête n°457340 :
3. La fédération des personnels actifs et retraités des services publics (FSP CGT) justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation des dispositions mentionnées au point 2. Son intervention est, par suite, recevable.
Sur les conclusions du ministre de la santé et de la prévention aux fins de désistement de la requête n° 455530 :
4. Aux termes de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative : " En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté ". Il résulte de ces dispositions qu'il ne peut être donné acte du désistement d'office du requérant que si la notification de l'ordonnance de référé qui lui a été adressée comporte la mention prévue au second alinéa de cet article.
5. Par une ordonnance du 1er septembre 2021, le juge des référés du Conseil d'Etat, statuant, sous le n° 455532, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la demande de l'association Le Cercle Droit et Liberté et autres tendant à la suspension de l'exécution des dispositions en litige, au motif qu'aucun moyen n'était propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à leur légalité. Alors que la notification de cette ordonnance mentionnait qu'à défaut de confirmation du maintien de leur requête en excès de pouvoir dans le délai d'un mois, les requérants seraient réputés s'être désistés, ceux-ci n'ont pas confirmé le maintien de leur requête. Il s'ensuit que le ministre de la santé et de la prévention est fondé à demander qu'il soit donné acte du désistement d'office de l'association Le Cercle Droit et Liberté et de ses corequérants en application de ces dispositions.
Sur les conclusions dirigées contre la loi 5 août 2021 :
6. Une loi n'étant pas au nombre des actes dont il appartient à la juridiction administrative de connaître, les conclusions de M. CL dirigées contre la loi du 5 août 2021 ne peuvent qu'être rejetées.
Sur la légalité externe du décret du 7 août 2021, de l'instruction du directeur central du service de santé des armées du 29 juillet 2021 et du document " Questions / Réponses à l'attention des échelons territoriaux de commandement et des personnels militaires de la gendarmerie " :
7. Le moyen tiré de ce que l'étude d'impact du projet devenu loi du 5 août 2021 aurait été incomplète est en tout état de cause inopérant contre les actes attaqués.
En ce qui concerne le décret du 7 août 2021 :
8. En premier lieu, en se bornant à alléguer " l'incompétence du signataire de l'acte, en l'état actuel de l'instruction ", alors que le décret a été pris par le Premier ministre, M. BH n'apporte aucun élément qui permettrait d'apprécier le bien-fondé de ce moyen.
9. En deuxième lieu, aucune mesure réglementaire ou individuelle à signer ou contresigner par les ministres chargés du travail ou de la fonction publique n'était nécessairement impliquée par l'exécution du décret attaqué. Ils n'avaient donc pas à le contresigner, alors même qu'ils auraient publié des " foires aux questions ".
10. En troisième lieu, l'article 12 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, applicable à la date du décret attaqué, et aujourd'hui repris à l'article L. 245-2 de la fonction publique, dispose que : " Le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière est saisi pour avis des projets de loi, des projets de décret de portée générale relatifs à la situation des personnels des établissements mentionnés à l'article 2 et des projets de statuts particuliers des corps et emplois. () ". Aux termes de l'article 6 du décret du 9 mai 2012 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière : " () Le conseil supérieur est saisi pour avis : () 4° Des projets de décret relatifs à la situation des agents publics de la fonction publique hospitalière ; / 5° Des projets de décret relatifs aux statuts particuliers des corps et emplois de la fonction publique hospitalière ;/ 6° Des projets de décret qui modifient ou abrogent, de manière coordonnée par des dispositions ayant le même objet, un ou plusieurs statuts particuliers de corps. /  () ". Aux termes de l'article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, aujourd'hui article L. 744-1 du code général de la fonction publique : " () Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale est consulté par le ministre chargé des collectivités territoriales pour les décrets réglementaires relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers des cadres d'emplois () ".  En vertu de l'article 2 du décret du 16 février 2012 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, celui-ci est saisi pour avis de certains projets de décret relatifs à la situation de l'ensemble des agents publics de l'Etat, ou comportant certaines dispositions statutaires ou indiciaires. Aux termes de l'article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aujourd'hui article L. 242-1 du code général de la fonction publique : " Le Conseil commun de la fonction publique () est saisi des projets de loi, d'ordonnance et de décret communs à au moins deux des trois fonctions publiques./ Lorsque le projet de texte comporte, en outre, des dispositions propres à l'une des fonctions publiques, le conseil commun peut également être consulté sur ces dispositions, après accord du président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ou du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière selon la fonction publique concernée, dès lors qu'elles présentent un lien avec les dispositions communes. / La consultation du Conseil commun de la fonction publique, lorsqu'elle est obligatoire ou lorsqu'elle intervient en application [de l'alinéa précédent] remplace celle des conseils supérieurs () ".
11. Le décret du 7 août 2021, dont l'objet est rappelé au point 1, n'a pas de caractère statutaire. S'il s'applique notamment à certains professionnels, qu'ils soient indépendants ou que leur employeur soit public ou privé, il n'est pas, au sens des dispositions rappelées au point précédent, relatif à la situation des personnels employés par les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986, ni relatif à la situation des agents d'une ou plusieurs fonctions publiques. Le moyen tiré de ce qu'il serait entaché d'illégalité faute de la consultation préalable du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ou du conseil commun ne peut donc qu'être écarté.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 6156-5 du code de la santé publique : " Le Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques est saisi pour avis des projets de loi, des projets de décret de portée générale relatifs à l'exercice hospitalier de ces personnels et des projets de statuts particuliers qui leur sont applicables ". Eu égard à son objet, le décret du 7 août 2021 n'avait pas à être soumis pour avis à ce conseil.
13. En cinquième lieu, aux termes du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ". La définition des schémas vaccinaux, qui avait été fixée par le 2° de l'article 2-2 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, n'a pas été modifiée par le décret attaqué du 7 août 2021. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que celui-ci aurait dû, sur ce point, faire l'objet d'une consultation de la Haute Autorité de santé.
14. En sixième lieu, M. CL n'apporte pas de précisions suffisantes pour apprécier le bien-fondé de ses allégations relatives à des " conflits d'intérêts ", y compris, en ce qui concerne le comité de scientifiques alors prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique.
En ce qui concerne l'instruction du directeur central du service de santé des armées du 29 juillet 2021 :
15. Aux termes de l'article D. 4122-13 du code de la défense : " Les obligations en matière de vaccinations applicables aux militaires sont fixées par instruction du ministre de la défense ". Il résulte du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que le médecin général des armées Philippe Rouanet, nommé directeur central du service de santé des armées à compter du 31 octobre 2020 par décret du 28 octobre 2020 publié au Journal officiel du 29, avait, du seul fait de ses fonctions, compétence pour signer, au nom du ministre, l'instruction contestée.
En ce qui concerne le document " Questions / Réponses à l'attention des échelons territoriaux de commandement et des personnels militaires de la gendarmerie " :
16. Ce document indique dans son § 8 : " Les militaires qui expriment ou diffusent une opposition aux dispositions réglementaires relatives à la vaccination contre la COVID-19 ou une opposition à la politique gouvernementale conduite pour gérer la crise sanitaire, soit oralement, soit par écrit, dans la sphère professionnelle ou sur internet, y compris par messagerie privée, contreviennent au devoir de neutralité et au devoir de réserve que le statut militaire leur impose (article L. 4121-2 du code de la défense). Les intéressés encourent une sanction disciplinaire et le cas échéant, une suspension de fonction ". En rappelant ainsi l'interdiction d'émettre de telles critiques publiques, y compris en utilisant, à cet effet, une messagerie privée, la direction générale de la gendarmerie nationale s'est bornée à rappeler que la réserve exigée par l'état militaire s'applique à tous les moyens d'expression, ainsi que le prévoit l'article L. 4121-2 qu'elle mentionne. Elle n'a, ainsi, fixé aucune règle nouvelle entachée d'incompétence. Si M. CU et ses corequérants soutiennent que " cette FAQ ajoute des conditions à la loi, aux décrets et à l'instruction ", ils n'indiquent pas, pour le surplus, de quelles " conditions " il s'agit. Ce moyen ne peut donc qu'être écarté.
17. De même, dès lors que ce document ne revêt pas le caractère d'une décision, le moyen tiré de ce qu'il méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, relatives à la signature des décisions et aux mentions relatives à leur auteur, ne peut qu'être écarté.
Sur la base légale des dispositions contestées :
18. Les dispositions contestées ayant été prises, ainsi qu'il a été dit aux points 1 et 15, sur le fondement des lois du 31 mai et 5 août 2021, ou, selon le cas, de l'article D. 4122-13 du code de la défense, et non dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, qui avait d'ailleurs pris fin le 1er juin en métropole, les requérants ne peuvent pas discuter utilement le bien-fondé de celui-ci.
Sur la situation sanitaire :
19. A la date des actes attaqués, l'épidémie de covid-19 était en cours d'aggravation rapide par l'effet d'un nouveau variant du virus, devenu prépondérant, beaucoup plus contagieux et qui, selon les avis scientifiques alors disponibles, présentait plus de risques de causer des formes graves de la maladie. Entre la deuxième semaine de juillet et la première semaine d'août 2021, le taux d'incidence était passé de 41 pour 100 000 habitants à 236 pour 100 000, le nombre de nouvelles hospitalisations de 783 à 4 764, le nombre d'admissions en soins critiques de 154 à 1 086, le nombre de décès en établissement de santé ou médico-social de 165 à 347. Eu égard au très large consensus scientifique sur la gravité de la situation, les requérants ne justifient pas de ce que les critères pris en compte auraient été insuffisamment définis, ni de ce que le Gouvernement se serait fondé sur des données erronées ou des indicateurs non représentatifs. Dans ce contexte, la préservation des personnes les plus exposées aux formes graves nécessitait non seulement une protection directe mais aussi un ralentissement de la propagation du virus. Les prévisions faisaient état d'une " quatrième vague " épidémique, que la couverture vaccinale, si elle était restée à son niveau alors constaté, ou sur sa tendance spontanée de progression, n'aurait pas pu freiner. Les vagues précédentes n'avaient ainsi pu être endiguées qu'au prix de mesures de confinement, de couvre-feu et de fermeture d'établissements.
Sur les vaccins contre la covid-19 et les conditions de la vaccination :
En ce qui concerne les vaccins :
20. En premier lieu, selon les termes mêmes du 2° de l'article 2-2 du décret du 1er juin 2021, le justificatif du statut vaccinal ne peut procéder que de l'administration " de l'un des vaccins contre la covid-19 ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par la Commission européenne après évaluation de l'agence européenne du médicament ou dont la composition et le procédé de fabrication sont reconnus comme similaires à l'un de ces vaccins par l'Agence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé ". Au surplus, il ressort des pièces du dossier que les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. Il ne peut pas être sérieusement contesté que cette autorisation était toujours en vigueur à la date des textes attaqués. L'administration d'un vaccin à la population sur le fondement d'une telle autorisation conditionnelle ne constitue, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni une étude clinique, ni un essai clinique, ni l'administration d'un médicament expérimental, notamment selon les définitions données par l'article 2 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Il ne s'agit pas davantage d'une recherche impliquant la personne humaine au sens des articles L. 1121-1 et suivants du code de la santé publique. Sont donc inopérants les moyens tirés de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient les règles et principes auxquels sont subordonnés de tels essais, études, expérimentations ou recherches.
21. En second lieu, en vertu du règlement (CE) n° 507/2006 mentionné au point précédent, l'autorisation conditionnelle de mise sur le marché ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même s'accompagne-t-elle d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques alors disponibles, y compris celui du Conseil d'orientation de la stratégie vaccinale du 24 juin 2021 invoqué par les requérants, que la vaccination offre une protection de l'ordre de 90 % contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si quelques incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. En particulier, les éléments versés aux débats par le ministre chargé de la santé montrent que, contrairement à ce qui est soutenu, le risque cardio-vasculaire était pris en compte et que la vaccination était préconisée pour les femmes enceintes. Il ressort de ces mêmes avis que les personnes rétablies de la maladie ne bénéficient pas d'une immunité aussi durable que celle des personnes vaccinées. Les arguments de certains requérants relatifs au risque allégué dit d'échappée vaccinale et ceux tirés de ce que des traitements avaient été autorisés ou auraient dû l'être ou auraient été en voie de l'être, ne sont pas suffisants pour remettre en cause l'utilité de la vaccination. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les avantages de la vaccination n'auraient pas été supérieurs à ses risques.
En ce qui concerne le schéma vaccinal, les contre-indications et le certificat de rétablissement :
22. Aux termes du J du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 dans sa version applicable au litige, concernant le " passe sanitaire " : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les cas de contre-indication médicale faisant obstacle à la vaccination (). / Un décret détermine, après avis de la Haute Autorité de santé et du comité de scientifiques mentionné à l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, () le justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19 ou le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 ". Pour l'application de l'obligation vaccinale, le II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 dispose : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. / () Il détermine également les éléments permettant d'établir () le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 ".
Quant au schéma vaccinal :
23. Le 2° de l'article 2-2 du décret du 1er juin 2022 modifié, applicable au " passe sanitaire ", et auquel l'article 49-1 renvoie pour ce qui concerne l'obligation vaccinale, prévoit que : " Un justificatif du statut vaccinal est considéré comme attestant d'un schéma vaccinal complet () : / a) S'agissant du vaccin " COVID-19 Vaccine Janssen ", 28 jours après l'administration d'une dose ; / b) S'agissant des autres vaccins, 7 jours après l'administration d'une deuxième dose, sauf en ce qui concerne les personnes ayant été infectées par la covid-19, pour lesquelles ce délai court après l'administration d'une dose ". En ne laissant pas ces modalités à l'appréciation de chaque médecin, le Premier ministre n'a pas excédé les pouvoirs qu'il tenait des dispositions législatives citées au point précédent. Au vu des connaissances disponibles, notamment résumées dans l'avis du 5 août 2021 du comité de scientifiques alors prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, il n'a ni porté atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé, ni commis d'erreur manifeste d'appréciation en définissant de la sorte les différents schémas vaccinaux.
Quant aux cas de contre-indication médicale faisant obstacle à la vaccination :
24. Les articles 2-4 et 49-1, créés par le décret du 7 août 2021, du décret du 1er juin 2021, prévoient que les cas de contre-indication médicale sont ceux mentionnés à l'annexe 2 du même décret.
25. D'une part, les dispositions législatives citées au point 22 ne faisaient pas obstacle à ce que le pouvoir règlementaire donne à la liste des contre-indications un caractère limitatif ainsi qu'il l'a fait par l'annexe 2 du décret du 1er juin 2021 modifié.
26. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire a tenu compte, sans se limiter aux mentions du résumé des caractéristiques du produit des différents vaccins concernés, de l'état des données acquises de la science au vu de l'avis du 4 août 2021 de la Haute Autorité de santé.  Il résulte des dispositions des articles L. 1110-1 et L. 1110-5 du code de la santé publique que le professionnel de santé amené à apprécier si la personne en cause peut être vaccinée doit s'assurer que l'acte ne lui fait pas courir un risque disproportionné par rapport au bénéfice escompté, en vérifiant en particulier 1'absence de contre-indication médicale reconnue. En outre, il appartient au Premier ministre, notamment en vertu du IV de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, d'actualiser cette liste compte tenu de l'évolution des connaissances médicales et scientifiques comme il l'a d'ailleurs fait par les décrets du 11 août 2021, du 29 octobre 2021 et du 25 novembre 2021.  Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait, en ne laissant pas les contre-indications médicales à l'appréciation individuelle de chaque médecin, méconnu l'exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946, ni pris une mesure disproportionnée, ni commis une erreur manifeste d'appréciation, ni, en tout état de cause, porté atteinte aux autres droits et libertés invoqués ou méconnu l'étendue de sa compétence.
Quant au certificat de rétablissement :
27. Si certains requérants soutiennent que le taux d'anticorps n'est pas représentatif de l'immunité contre la maladie, l'article 2-2 du décret du 1er juin 2021 ne permet, en tout état de cause, de délivrer un certificat de rétablissement que " sur présentation d'un document mentionnant un résultat positif à un examen de dépistage RT-PCR ou à un test antigénique réalisé plus de onze jours et moins de six mois auparavant ".
Sur l'obligation vaccinale pour les personnels régis par la loi du 5 août 2021 :
28. Le 1° de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 soumet à l'obligation de vaccination contre la covid-19, sauf contre-indication médicale reconnue, les personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé et dans certains établissements, services ou lieux à vocation sanitaire, sociale ou médicosociale ou destinés à l'habitat des personnes âgées ou handicapées. L'article 12 soumet à la même obligation, dans les mêmes conditions, " 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I ; / 3° Les personnes, lorsqu'elles ne relèvent pas des 1° ou 2° du présent I, faisant usage : / a) Du titre de psychologue () ; / b) Du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur () ; / c) Du titre de psychothérapeute () ; / 4° Les étudiants ou élèves des établissements préparant à l'exercice des professions mentionnées aux 2° et 3° du présent I ainsi que les personnes travaillant dans les mêmes locaux que les professionnels mentionnés au 2° ou que les personnes mentionnées au 3° ", ainsi que les salariés des particuliers employeurs intervenant au domicile des personnes attributaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap, les sapeurs-pompiers et certaines autres personnes intervenant dans des missions de sécurité civile, les professionnels du transport sanitaire ou du transport conventionné avec l'assurance maladie, les prestataires de service et les distributeurs de matériels destinés à favoriser le retour à domicile et l'autonomie des personnes malades ou présentant une incapacité ou un handicap. Le III précise que le I ne s'applique pas aux personnes chargées de l'exécution d'une tâche ponctuelle dans certains locaux. L'obligation vaccinale ne s'impose pas, en vertu de l'article 13 de la loi, aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ni, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement.
29. Le décret du 7 août 2021 a précisé la définition des locaux mentionnés au point précédent, selon lequel sont soumis à la même obligation les personnes travaillant dans les mêmes locaux que les professionnels de santé ou personnes faisant usage de certains titres, autres que ceux exerçant dans les établissements mentionnés au 1°. L'article 49-2 du décret du 1er juin 2021, créé par le décret attaqué, précise ainsi qu'il s'agit des espaces dédiés à titre principal à l'exercice de l'activité de ces professionnels et personnes ainsi que ceux où sont assurées, en leur présence régulière, les activités accessoires, notamment administratives, qui en sont indissociables.  Ainsi, à cette seule exception, la loi, et non le décret attaqué, a intégralement fixé le champ d'application de l'obligation vaccinale. Par ailleurs, aucune disposition du décret n'est relative aux conséquences de la méconnaissance de l'obligation, fixées aux articles 14 et 16 de la loi, ni à la réparation des préjudices, régie par l'article 18. Les moyens que les requérants tirent de ce que ces différentes dispositions législatives méconnaîtraient des principes constitutionnels ne peuvent être soulevés que dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité. Par une décision n° 456195 du 22 juillet 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel celle posée par Mme DQ, épouse BJ.
En ce qui concerne la proportionnalité :
Quant au champ d'application :
30. En tout état de cause et en premier lieu, par les dispositions rappelées au point 28, le législateur a entendu protéger les personnes vulnérables et garantir la continuité des soins et de certains services. Il ressort des pièces du dossier et notamment des avis du comité de scientifiques alors prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, de la Haute Autorité de santé et du Conseil d'orientation de la stratégie vaccinale, invoqués par les requérants, que la couverture vaccinale des professionnels de santé était encore insuffisante pour stopper la propagation du virus. Il n'apparait pas qu'une protection équivalente aurait pu être obtenue en leur permettant de se faire tester périodiquement ou par d'autres mesures, telles que le respect des distances avec leurs malades.
31. En deuxième lieu, si l'obligation de vaccination s'applique aussi à des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades, la plupart entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. La cohérence justifiait de soumettre à cette obligation tous les agents qui travaillent régulièrement au sein de locaux relevant d'un établissement de santé. Il en est de même des personnels qui bénéficient d'une décharge, même totale, d'activité de service pour exercer des activités syndicales, dès lors qu'ils exercent celle-ci dans les mêmes locaux, puisqu'ils sont normalement appelés à rencontrer leurs collègues. En soumettant à l'obligation les personnels d'établissements accueillant de jeunes enfants, le législateur a tenu compte de ce que leur activité est peu compatible avec les " gestes barrières " et de la nécessité de ralentir la propagation du virus. Si certains requérants allèguent que des professionnels peuvent réaliser des prestations sans aucun contact avec les patients, notamment par la téléconsultation, il ne ressort de leur argumentaire ni qu'ils pourraient procéder ainsi de manière systématique et durable, ni qu'une telle dérogation serait compatible avec la nécessité d'un contrôle effectif.
32. En troisième lieu, s'il n'a pas fixé de limite dans le temps, le législateur a agi non seulement face à la vague épidémique alors en cours, mais aussi en prévision de vagues épidémiques futures. Le cas échéant, il appartiendrait au Gouvernement de faire usage du IV de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, qui dispose : " un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l'obligation prévue au même I ". Par ailleurs, si l'article 12 n'a pas prévu d'exception pour certaines parties du territoire, l'épidémie était généralisée.
Quant aux conséquences de la méconnaissance de l'obligation vaccinale :
33. L'article 14 de la loi du 5 août 2021 prévoit que les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui ne satisfont pas à leurs obligations ne peuvent plus exercer leur activité. Dans ce cas, l'agent ou le salarié est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. Toutefois, selon le même article 14, prévoyant une entrée en vigueur progressive de l'obligation vaccinale, les personnes soumises à cette obligation pouvaient, jusqu'au 14 septembre 2021, continuer d'exercer leur activité sous réserve de présenter, non seulement un certificat de statut vaccinal, un certificat de rétablissement en cours de validité ou un certificat médical de contre-indication, mais aussi un résultat de test de dépistage virologique négatif en cours de validité. Jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, ils pouvaient, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifier de l'administration d'au moins une des doses requises sous réserve de présenter un résultat de test négatif. En outre, les II et III prévoient que lorsque l'employeur constate qu'un agent public ou un salarié ne peut plus exercer son activité, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent ou le salarié peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. Enfin, il résulte des mêmes II et III que l'interdiction et la suspension prennent fin dès que le salarié ou l'agent remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité. Il résulte de ce qui précède que, si l'interdiction et la suspension sont de plein droit, ce qui est cohérent avec la nature de l'obligation, elles sont entourées de garanties adaptées.
34. Les requérants soutiennent que la loi a insuffisamment défini les conditions, modalités et conséquences de l'interdiction ou de la suspension, et que le décret attaqué n'y a pas pourvu. Toutefois, ils ne sauraient se prévaloir des stipulations de l'article 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, lesquelles s'appliquent aux Etats membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union européenne et non aux situations seulement régies par le droit interne. Eu égard aux termes de la loi, le décret n'avait en tout état de cause pas à fixer d'autres modalités telles qu'une notification de l'interdiction d'exercer ou à apporter des précisions qui se déduisent de la loi elle-même, telles que la date d'effet de l'interdiction d'exercer. L'information préalable à la suspension, prévue, ainsi qu'il a été dit au point précédent, par la loi elle-même, met l'agent ou le salarié en mesure de faire valoir ses droits. Le décret n'avait pas davantage à fixer des règles qui relèvent du droit commun, comme les voies de recours ou les conséquences disciplinaires éventuelles ou les garanties qui entourent celles-ci.
Quant à la réparation des préjudices :
35. Selon les dispositions combinées de l'article L. 3111-9 du code de la santé publique et de l'article 18 de la loi du 5 août 2021, la réparation intégrale des préjudices directement imputables à la vaccination obligatoire est assurée par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'indemnisation serait incomplète n'est pas assorti des précisions qui permettraient d'apprécier son bien-fondé.
36. Il résulte de ce qui a été dit aux points 30 à 35 qui précèdent, au point 19 sur la situation sanitaire et aux points 20 à 28 sur la vaccination que les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que les dispositions législatives relatives à l'obligation vaccinale seraient incompatibles avec les dispositions conventionnelles qu'ils invoquent, relatives notamment au droit au respect de la vie privée et à la liberté syndicale, ni, par voie de conséquence, que les dispositions réglementaires prises pour leur mise en œuvre seraient entachées d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation, ou auraient porté aux droits et libertés invoqués une atteinte qui ne serait pas adaptée, nécessaire et proportionnée à l'exigence de protection de la santé.
En ce qui concerne l'interdiction des discriminations :
37. Ainsi qu'il a été dit au point 28, l'obligation vaccinale et la liste des catégories de personnes qui en relèvent résultent de la loi elle-même et non des dispositions règlementaires attaquées. Il résulte en tout état de cause de ce qui a été dit aux points précédents que la différence faite entre personnes vaccinées et non vaccinées ou entre catégories professionnelles n'est pas discriminatoire. Dès lors qu'en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française la santé publique est de la compétence de ces collectivités, les requérants ne peuvent pas se prévaloir de ce que les dispositions contestées n'y sont pas applicables. Est sans incidence la circonstance, à la supposer établie, qu'aux Antilles la mise en œuvre de l'obligation vaccinale aurait été tardive.
En ce qui concerne le secret médical et la protection des données personnelles :
38. L'article 13 de la loi du 5