Conseil d'État · 7ème chambre jugeant seule — 14 octobre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 décembre 2021, 28 mars et 1er septembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Cabinet C et associés et M. A C demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la fiche pratique intitulée " Règles relatives à la sous-traitance de la formation des élus " et publiée sur le site internet du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en tant qu'elle interdit à un organisme de formation agréé de sous-traiter des prestations de formation à une personne physique exerçant au sein d'une structure d'exercice collectif ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexis Goin, auditeur,
- les conclusions de M. B D de Vendeuil, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du Cabinet C et associés et de M. C ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 1221-3 du code général des collectivités territoriales : " Tout organisme public ou privé désirant dispenser une formation liée à l'exercice du mandat des élus locaux est tenu d'obtenir un agrément préalable délivré par le ministre chargé des collectivités territoriales après avis motivé du conseil national de la formation des élus locaux. / () /L'organisme public ou privé titulaire d'un agrément qui entend exécuter un contrat ou un marché de formation dont peuvent bénéficier les élus locaux ne peut, sous sa responsabilité, sous-traiter l'exécution des prestations de son contrat ou marché qu'à un organisme également titulaire d'un agrément, dans la limite d'un plafond exprimé en pourcentage du montant total des frais pédagogiques de formation, fixé par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales. Les prestations de son contrat ou marché peuvent toutefois être réalisées, en tout ou partie, par une personne physique non titulaire d'un agrément qui exerce à titre individuel une activité de formation. Les modalités de mise en œuvre de la sous-traitance par les organismes de formation agrées sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. / L'exécution des formations liées à l'exercice du mandat des élus locaux ne peut être confiée par un organisme titulaire d'un agrément qu'à des sous-traitants de premier rang. / () ". L'article R. 1221-21-1 du même code dispose : " Un organisme de formation titulaire de l'agrément ne peut sous-traiter, en tout ou partie, à un organisme qui n'est pas titulaire de l'agrément, l'organisation ou la réalisation d'une formation liée à l'exercice du mandat d'élu local. / Il peut cependant recourir à un formateur extérieur à l'organisme pour dispenser une formation .Le formateur est alors seul cosignataire du contrat qui est lié à l'organisme de formation pour cette intervention./ L'organisme agrée peut sous-traiter l'organisation ou la réalisation d'une formation liée à l'exercice du mandat à un organisme de formation également titulaire de l'agrément, dans la limite d'un plafond exprimé en pourcentage du montant total des frais pédagogiques de la formation fixé par arrêté du ministre chargé  des collectivités territoriales. / Aucune formation liée à l'exercice du mandat d'élu local ne peut faire l'objet d'une sous-traitance de second rang ".
2. Pour la mise en œuvre de ces dispositions, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a publié sur son site internet, le 28 octobre 2021, une fiche pratique intitulée " Règles relatives à la sous-traitance de la formation des élus ". Le cabinet d'avocats C et associés et Me C demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette fiche pratique en tant qu'elle interdit à un organisme de formation agréé de sous-traiter des prestations de formation à une personne physique exerçant au sein d'une structure d'exercice collectif.
3. La fiche pratique attaquée énonce : " Afin de garantir la possibilité de bénéficier d'interventions à haut niveau d'expertise au profit des élus locaux, la loi a introduit la possibilité de recourir à un formateur intervenant en tant que personne physique. Cette notion de formateur indépendant implique toutefois le respect de trois conditions cumulatives : / - Le formateur extérieur, signataire du contrat, sera la personne qui interviendra personnellement dans le cadre de la formation. / - S'il a créé une entreprise ou toute autre forme de personne morale pour porter le contrat, quelle que soit la forme juridique (entreprise individuelle, société anonyme, etc.), il doit en être l'associé unique. / - Il doit également en être l'unique salarié, le cas échéant ".
4. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentant le caractère de lignes directrices.
5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure.
Sur la légalité externe de l'acte attaqué :
6. En premier lieu, il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point 1 qu'une activité de formation des élus locaux ne peut être sous-traitée à une personne physique non titulaire d'un agrément qu'à la condition que celle-ci exerce elle-même cette activité de formation et qu'elle signe le contrat la liant à l'organisme de formation agréé soit en son nom propre, soit au nom d'une personne morale dont elle est l'unique associé et, le cas échéant, l'unique salarié. Ces conditions font obstacle à ce qu'un organisme de formation agréé recoure, au titre de la sous-traitance, à une personne physique non agréée exerçant au sein d'une structure d'exercice collectif non agréée. Il s'ensuit qu'en indiquant ce qui est cité au point 3, la fiche pratique attaquée se borne à expliciter la portée des dispositions législatives et réglementaires applicables sans ajouter de condition supplémentaire pour la sous-traitance à une personne physique d'une activité de formation des élus. Les requérants ne sont par suite pas fondés à soutenir que les modalités de mise en œuvre de la sous-traitance énoncées dans cette fiche pratique seraient entachées d'incompétence faute d'avoir été prises, conformément à l'article L. 1221-3 du code général des collectivités territoriales, par décret en Conseil d'Etat.
7. En second lieu, en vertu de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judicaires et juridiques, des décrets en Conseil d'Etat fixent, dans le respect de l'indépendance de l'avocat, de l'autonomie des conseils de l'ordre et du caractère libéral de la profession, les conditions d'application du titre Ier de cette loi relative à l'organisation de la profession d'avocat.
8. Les dispositions critiquées de la fiche pratique n'ont ni pour objet ni pour effet de réglementer la profession d'avocat. Par suite et en tout état de cause, les requérants ne peuvent utilement soutenir que ces dispositions seraient entachées d'incompétence faute d'avoir été prises, conformément à l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971, par décret en Conseil d'Etat.
Sur la légalité interne de l'acte attaqué :
9. Il résulte de l'ensemble ce qui a été dit au point 6 que le moyen tiré de ce que la fiche pratique attaquée méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 1221-3 du code général des collectivités territoriales n'est pas fondé.
10. Pour le même motif, le moyen tiré de ce que les énonciations contestées de la fiche pratique créeraient une rupture d'égalité injustifiée et disproportionnée entre les structures d'exercice collectif de la profession d'avocat et celles d'exercice individuel de cette profession ne peut qu'être écarté.
11. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la fiche pratique qu'ils attaquent. Leur requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du Cabinet C et associés et de M. C est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Cabinet C et associés, premier requérant dénommé, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 28 septembre 2022 où siégeaient : M. Olivier Japiot, président de chambre, présidant ; M. Gilles Pellissier, conseiller d'Etat et M. Alexis Goin, auditeur-rapporteur.
Rendu le 18 octobre 2022.
Le président :
Signé : M. Olivier Japiot
Le rapporteur :
Signé : M. Alexis Goin
La secrétaire :
Signé : Mme Pierrette Kimfunia