Conseil d'État · 10ème chambre jugeant seule — 23 septembre 2022

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 461567, par une requête enregistrée le 16 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B G, M. I L, Mme D A, M. M K et Mme C J demandent au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2022-176 du 14 février 2022 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire.
2° Sous le n° 461684, par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 et 22 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B G, M. I L, Mme D A, M. E F, M. M K, Mme C J, l'association française des espaces de loisirs indoor (SPACE) et l'association ADELICO demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler le I de l'article 47-1 du décret n° 2021-669 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, tel que modifié par le a) du 5° de l'article 1er du décret n° 2022-51 du 22 janvier 2022, en tant qu'il instaure le " passe vaccinal " ;
2°) à titre subsidiaire, d'abroger l'article 1er du décret n° 2022-51 du 22 janvier 2022 à compter de la décision du Conseil d'Etat.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ;
- la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 ;
- la loi n° 2022-1089 du 30 juillet 2022 ;
- le décret n° 2021-669 du 1er juin 2021 ;
- le décret n° 2022-51 du 22 janvier 2022 ;
- le décret n° 2022-176 du 14 février 2022 ;
- le décret n° 2022-247 du 25 février 2022 ;
- le décret n° 2022-352 du 12 mars 2022 ;
- le décret n° 2022-1097 du 30 juillet 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bruno Delsol, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme H de Moustier, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Le II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire permettait au Premier ministre d'instituer un dispositif dit de " passe sanitaire ". Il pouvait ainsi imposer aux personnes souhaitant se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution de présenter le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19 ou un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19. Il pouvait également subordonner à la présentation soit du résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, soit d'un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, soit d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19, l'accès à certains lieux, établissements ou évènements. L'article 1er de la loi du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique a modifié ce II afin notamment de permettre au Premier ministre de subordonner l'accès à certains lieux, établissements, services ou évènements à la présentation d'un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, dit "passe vaccinal ".
2. Le même II disposait que le Premier ministre pouvait prendre de telles mesures " dans l'intérêt de la santé publique, aux seules fins de lutter contre l'épidémie de covid-19 ". Dans sa version issue de la loi du 22 janvier 2022, ce II ajoutait que le Premier ministre pouvait prendre ces mesures " si la situation sanitaire le justifie au regard de la circulation virale ou de ses conséquences sur le système de santé, appréciées en tenant compte des indicateurs sanitaires tels que le taux de vaccination, le taux de positivité des tests de dépistage, le taux d'incidence ou le taux de saturation des lits de réanimation ". Le IV du même article 1er de la loi du 31 mai 2021 disposait que " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ".
3. Sur le fondement de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021, le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire a fixé les conditions d'application du " passe sanitaire ". Le 5° de l'article 1er du décret du 22 janvier 2022 a modifié le I de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 pour prévoir que les personnes âgées d'au moins 16 ans doivent, pour être accueillies dans les établissements, lieux, services et événements mentionnés aux II et III de cet article, présenter un justificatif de leur statut vaccinal attestant d'un schéma vaccinal complet dans les conditions définies au 2° de l'article 2-2 du même décret. A défaut de présentation d'un tel justificatif, dit " passe vaccinal ", l'accès était refusé, sauf pour les personnes bénéficiant d'un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ou justifiant d'une contre-indication médicale à la vaccination dans les conditions prévues à l'article 2-4. Par dérogation, les personnes justifiant de l'injection depuis au plus quatre semaines d'une première dose de l'un des vaccins mentionnés au troisième alinéa du a du 2° de l'article 2-2 du même décret pouvaient accéder aux établissements, lieux, services et évènements concernés sur présentation du justificatif de l'administration de leur première dose et du résultat d'un test ou d'un examen de dépistage réalisé dans certaines conditions.
Sur les conclusions de la requête n° 461684 :
4. En premier lieu, il appartient en principe au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de l'acte administratif attaqué devant lui à la date de son édiction. Pour demander l'annulation de l'article 47-1 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue du a) du 5° de l'article 1er du décret du 22 janvier 2022, en tant qu'il instaure le " passe vaccinal ", les requérants ne peuvent dès lors utilement soutenir que ces dispositions sont illégales en raison de changements de circonstances postérieurs à l'édiction du décret attaqué. Par suite, ces conclusions à fins d'annulation ne peuvent qu'être rejetées.
5. En second lieu, saisi de conclusions à fin d'annulation recevables, le juge peut également l'être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu'il prononce l'abrogation du même acte au motif d'une illégalité résultant d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu'un acte règlementaire est susceptible de porter à l'ordre juridique. Dans l'hypothèse où il ne ferait pas droit aux conclusions à fin d'annulation et où l'acte n'aurait pas été abrogé par l'autorité compétente depuis l'introduction de la requête, il appartient au juge, dès lors que l'acte continue de produire des effets, de se prononcer sur les conclusions subsidiaires. Le juge statue alors au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. S'il constate, au vu des échanges entre les parties, un changement de circonstances tel que l'acte est devenu illégal, le juge en prononce l'abrogation.
6. Le décret du 12 mars 2022 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire a substantiellement modifié les dispositions de l'article 47-1 de ce décret, en mettant fin au " passe vaccinal " au profit d'un dispositif de " passe sanitaire ", permettant aux personnes concernées de présenter, non seulement un justificatif du statut vaccinal, un certificat de rétablissement ou un certificat de contre-indication, mais aussi le résultat d'un test ou examen de dépistage. Au surplus, le II du même article n'exigeait alors cette présentation que pour l'accès aux services et établissements de santé, aux établissements de santé des armées, ainsi qu'aux services et établissements médico-sociaux, et ce sous réserve de certaines exceptions. Par la suite, la loi du 30 juillet 2022 mettant fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie de covid-19 a abrogé l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 et le décret du 30 juillet 2022 relatif aux mesures de veille et de sécurité sanitaire maintenues en matière de lutte contre la covid-19 a abrogé le décret du 1er juin 2021. A la date de la présente décision, aucun décret n'est intervenu pour rétablir le " passe vaccinal " dans les conditions prévues par l'article 47-1 dans sa rédaction résultant du décret du 22 janvier 2022.
7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'abrogation ont perdu leur objet. Il n'y a donc plus lieu d'y statuer.
Sur les conclusions de la requête n° 461567 :
8. M. G et autres demandent l'annulation du décret du 14 février 2022, qui a modifié le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire afin de prévoir, au 2° de l'article 2-2 de ce décret, que, s'agissant des vaccins autres que le vaccin "COVID-19 Vaccine Janssen", les personnes de dix-huit ans et un mois ou plus ayant reçu le vaccin doivent, pour que leur schéma vaccinal reste reconnu comme complet, avoir reçu une dose complémentaire d'un vaccin à acide ribonucléique (ARN) messager au plus tard quatre mois suivant l'injection de la dernière dose requise, alors que ce délai était précédemment fixé à sept mois. La durée de validité du certificat de rétablissement délivré à une personne à la suite d'une contamination à la covid-19, mentionnée au 3° de l'article 2-2, a, quant à elle, été ramenée de six à quatre mois également, lorsque cette personne ne justifiait pas d'un schéma vaccinal initial complet ou que l'infection est intervenue moins de trois mois après celui-ci.
9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier des avis scientifiques disponibles à la date du décret attaqué, que l'efficacité du vaccin après l'injection de deux doses diminue fortement après trois à quatre mois, en particulier chez les personnes les plus âgées, alors que l'administration d'une dose de rappel procure une protection contre les formes sévères et graves de la maladie de l'ordre de 90 % et réduit significativement les risques de transmission. En particulier, la Haute autorité de santé qui, dans son avis du 13 octobre 2021, estimait nécessaire un délai de 6 mois entre la " primo-vaccination " complète et l'administration d'une dose de rappel, recommandait finalement, dans son avis du 23 décembre 2021, que le rappel puisse être réalisé à partir de 3 mois après la primovaccination. En outre, si les requérants se prévalent d'une amélioration de la situation sanitaire, celle-ci était, à la date du décret attaqué, récente et précaire. La circulation du virus restait à un niveau très élevé, les tensions sur les capacités hospitalières demeuraient fortes et 1 933 décès avaient été constatés dans la semaine du 31 janvier au 6 février. Dans ces conditions, en ramenant de sept à quatre mois le délai dans lequel les personnes de 18 ans et un mois ou plus devaient recevoir une dose de rappel pour conserver leur justificatif de statut vaccinal, le Premier ministre a pris une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée aux circonstances prévalant à la date du décret.
10. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des études publiées dans des revues internationales entre janvier et juillet 2021 dont font état les requérants, qui sont relativement anciennes, alors que de nouveaux " variants " sont apparus depuis lors, et en partie contradictoires, que le fait de contracter la covid-19 procurerait une protection d'une durée sensiblement supérieure à celle du vaccin. L'une des études produites conclut ainsi à une baisse rapide du taux d'anticorps dans les quatre mois suivant l'infection, même si ceux-ci restent détectables pendant encore plusieurs mois. La circonstance que la durée de validité du certificat de rétablissement a été maintenue à six mois pour les déplacements à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse et des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution, pour des raisons d'harmonisation internationale, ne saurait suffire à démontrer qu'une durée de quatre mois ne serait pas justifiée. Enfin, une personne justifiant d'un schéma vaccinal initial complet, à la suite de l'injection de la deuxième dose, et qui est infectée plus de trois mois après cette dernière, se voit délivrer un certificat de rétablissement dont la validité n'est, quant à elle, pas limitée dans le temps. Dans ces circonstances, en l'état des connaissances scientifiques disponibles à la date du décret attaqué et compte tenu de la situation sanitaire précédemment décrite, le Premier ministre, qui a recueilli sur ce point l'avis favorable du comité de scientifiques prévu par l'article L. 3131-19 du code de la santé publique, n'a pas pris une mesure disproportionnée en ramenant de six à quatre mois la durée au-delà de laquelle une personne de dix-huit ans et un mois ou plus ayant contracté la maladie et reçu un certificat de rétablissement doit en principe justifier de l'injection d'une dose de rappel pour conserver un schéma vaccinal complet.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête n° 461567 de M. G et autres et les conclusions aux fins d'annulation présentées dans la requête n° 461684 sont rejetées.
Article 2 : Il n'y a pas lieu à statuer sur les conclusions aux fins d'abrogation présentées dans la requête n° 461684.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B G, premier dénommé pour l'ensemble des requérants, à la Première ministre, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la santé et de la prévention.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 septembre 2022 où siégeaient : Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat, présidant ; M. Bruno Delsol, conseiller d'Etat-rapporteur et M. Alexandre Lallet, conseiller d'Etat.
Rendu le 23 septembre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Nathalie Escaut
Le rapporteur :
Signé : M. Bruno Delsol
La secrétaire :
Signé : Mme Sylvie Leporcq