Conseil d'État · 3ème chambre jugeant seule — 5 mai 2023

Vu la procédure suivante :
L'association Agence aquitaine de promotion agroalimentaire (AAPRA) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler le titre exécutoire du 17 septembre 2015 par lequel le directeur général de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) lui a réclamé la somme de 210 385,45 euros au titre d'une aide indûment perçue, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux. Par un jugement n° 1601038 du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre exécutoire du 17 septembre 2015 et déchargé l'AAPRA de l'obligation de payer la somme en litige.
Par un arrêt n° 18BX02604 du 22 septembre 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appel de France AgriMer, annulé ce jugement et rejeté la demande de première instance de l'AAPRA.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 23 novembre 2020, les 23 février et 11 juin 2021 et le 10 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA), venant aux droits de l'AAPRA, demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de France AgriMer la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 ;
- le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 ;
- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- le décret n° 2009-178 du 16 février 2009 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- l'arrêté du 16 février 2009 du ministre de l'agriculture et de la pêche et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique définissant les conditions de mise en œuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Aurélien Caron, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association Agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA) et à la SARL Meier-Bourdeau, Lecuyer et associés, avocat de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par convention signée le 27 septembre et le 12 octobre 2010 relative au soutien d'un programme pour la promotion hors de l'Union européenne de vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou de vins dont le cépage est indiqué, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer) a attribué à l'association Aquitaine de promotion agroalimentaire (AAPRA), qui a pour objet la promotion des produits agricoles et agro-alimentaires de la région Aquitaine et des entreprises de cette région intervenant dans ce secteur, une aide de l'Union européenne d'un montant maximal de 640 350 euros, représentant 50 % du montant des dépenses éligibles. L'AAPRA a perçu au titre de cette aide, entre 2010 et 2013, la somme de 544 143,93 euros. Toutefois, à la suite d'un contrôle sur place ayant eu lieu du 14 au 16 octobre 2013, qui a conclu à l'inéligibilité de diverses dépenses engagées par l'association, suivi d'une procédure contradictoire, le directeur général de France AgriMer, par une décision du 17 septembre 2015 valant titre exécutoire, a demandé à l'AAPRA de reverser la somme de 210 385,45 euros correspondant au montant, d'une part, de l'aide regardée comme indûment perçue, soit 168 308,36 euros et, d'autre part, des pénalités infligées à raison des anomalies constatées, soit 42 077,09 euros. Par un jugement du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette décision ainsi que la décision implicite de rejet par France AgriMer du recours gracieux formé par l'AAPRA à son encontre, et prononcé la décharge des sommes réclamées à l'AAPRA. Par un arrêt du 22 décembre 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé le jugement précité, a rejeté les demandes présentées par l'AAPRA, devenue l'agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA), et a remis à sa charge la somme de 210 385,45 euros. L'AANA se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
Sur l'exception de non-lieu soulevée devant la cour administrative d'appel :
2. La circonstance que l'action en recouvrement de la créance contestée par l'association requérante serait prescrite est sans incidence sur le litige portant sur le bien-fondé de cette créance. Dès lors, l'éventuelle survenance de cette prescription n'était, en tout état de cause, pas de nature, contrairement à ce que soutenait l'AANA devant la cour administrative d'appel, à priver d'objet l'appel formé par France AgriMer contre le jugement annulant sa décision du 17 septembre 2015. Il y a lieu de substituer ce motif, qui n'appelle l'appréciation d'aucune circonstance de fait, au motif retenu par l'arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif, pour écarter l'exception de non-lieu ainsi invoquée par l'AANA.
Sur la régularité et le bien-fondé de la demande de reversement de l'aide :
En ce qui concerne la régularité de la décision du 17 septembre 2015 valant titre exécutoire :
3. D'une part, aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, alors applicable : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () - () imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". La décision par laquelle l'autorité administrative compétente notifie au bénéficiaire d'une décision créatrice de droits au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, telle que celle accordant une aide, qu'elle retire cette dernière, même si elle est accompagnée ou suivie de l'émission d'un titre exécutoire, doit être motivée selon les modalités prévues par ces mêmes dispositions.
4. La cour a relevé que la décision du 17 septembre 2015 imposant à l'AANA de reverser une partie des sommes qu'elle avait perçues au titre de l'aide allouée détaillait précisément chacune des anomalies relevées, consistant à avoir conservé une partie de l'aide perçue alors qu'elle aurait dû rembourser des dépenses engagées par les entreprises soutenues, à avoir versé des sommes couvrant des dépenses déjà financées par d'autres aides, à n'avoir pas tenu compte, dans le calcul des dépenses éligibles, des remises consenties par un fournisseur, et à avoir retenu un taux de change erroné, et renvoyait de surcroît au rapport de contrôle du 12 février 2014 adressé à l'AAPRA dans le cadre de la procédure contradictoire, qui identifiait précisément l'ensemble des dispositions applicables, y compris celles prohibant le cumul d'aides publiques pour une même action. En déduisant de ces constatations que cette décision était suffisamment motivée au regard des exigences de l'article 3 précité de la loi du 11 juillet 1979, la cour a procédé à une appréciation souveraine exempte de dénaturation. Le moyen tiré de ce qu'elle aurait ce faisant commis une erreur de droit ne peut qu'être écarté.
5. D'autre part, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
6. La cour a relevé que le titre exécutoire litigieux désignait l'ordonnateur et le redevable, indiquait le montant global à percevoir, mentionnait comme objet " Demande de reversement " et précisait, pour chacune des anomalies, tant le montant de la somme à restituer que les motifs justifiant cette décision, et enfin que le détail précis de l'assiette de liquidation figurait dans les annexes jointes au titre de recettes. En déduisant de ces constatations que ce titre exécutoire était suffisamment motivé, elle a procédé à une appréciation souveraine exempte de dénaturation. Le moyen tiré de ce qu'elle aurait ce faisant commis une erreur de droit ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne le bien-fondé de la demande de reversement :
7. En premier lieu, c'est sans erreur de droit que la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, a jugé que les remises octroyées par la SOPEXA devaient être déduites des dépenses retenues dans l'assiette de l'aide dès lors qu'elles réduisaient les dépenses effectivement supportées par l'AAPRA.
8. En deuxième lieu, en revanche, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, pour justifier qu'elle avait effectivement reversé aux entreprises soutenues l'aide correspondant à 50 % des frais de déplacement exposés par ces entreprises, alors que France AgriMer soutenait qu'elle avait conservé ces sommes, l'AANA a, d'abord, exposé que ces sommes étant versées aux entreprises séparément du reste des subventions reversées, elle était fondée, après avoir calculé le total des subventions à reverser, à ne verser aux entreprises que la différence entre ce total et la somme déjà reversée, et a, ensuite, produit d'une part un récapitulatif précis, entreprise par entreprise, des frais en cause, et d'autre part des relevés bancaires identifiant, pour la quasi-totalité de ces entreprises, la date d'encaissement et le montant des chèques émis au profit de ces entreprises, ce montant correspondant exactement à celui figurant dans le récapitulatif fourni. Dans ces conditions, l'AANA est fondée à soutenir qu'en écartant son argumentation au motif qu'elle ne justifiait pas, par les pièces qu'elle produisait, avoir pris en charge les frais de déplacement supportés par les entreprises soutenues, la cour a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, pour justifier la dépense de 16 200 euros exposée pour l'organisation d'une action de promotion lors du salon de Chicago de 2010, l'AANA produisait une facture du même montant émise par la société Ubifrance mentionnant qu'elle correspondait au " World Wine Meetings America / Etats-Unis / du 11/06/2010 au 13/06/2010 ", soit le lieu et la date du salon en question. En jugeant que cette facture n'était pas de nature, compte tenu de son imprécision, à justifier la réalisation effective de cette action, la cour a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
Sur les pénalités :
10. Aux termes de l'article 2 du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l'application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. / () / 3. Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l'application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l'irrégularité, du bénéfice accordé ou de l'avantage reçu et du degré de responsabilité. () ". Aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) n° 1493/1999, (CE) n° 1782/2003, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) n° 2392/86 et (CE) n° 1493/1999 : " 2. () / Il incombe aux États membres de prévoir et d'appliquer les contrôles et les sanctions nécessaires en cas de manquement aux programmes d'aide ". Aux termes de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d'aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole : " Sans préjudice des sanctions décrites dans le règlement (CE) n° 479/2008 ou dans le présent règlement, les États membres prévoient l'application de sanctions, au niveau national, pour les irrégularités commises à l'égard des exigences énoncées dans le règlement (CE) n° 479/2008 et dans le présent règlement, qui soient effectives, proportionnées et dissuasives de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés ".
11. Aux termes de l'article 5 bis de l'arrêté du 16 février 2009 définissant les conditions de mise en œuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, dans sa rédaction applicable au litige : " En application des dispositions de l'article 98 du règlement (CE) n° 555/2008, des sanctions sont appliquées par l'établissement créé en application de l'article L. 621-1 du code rural et de la pêche maritime selon les modalités décrites ci-après : / Lorsque le montant d'aide calculé sur la base d'un contrôle sur place, réalisé avant ou après le paiement de l'aide par tout organe de contrôle compétent, est inférieur au montant d'aide initialement retenu par FranceAgriMer sur la base de l'instruction des éléments recevables des demandes de paiement introduites par le bénéficiaire, le taux d'anomalie calculé à partir de l'écart ainsi constaté (montant écart/ montant initialement retenu × 100) conduit aux mesures suivantes : / - lorsque le taux d'anomalie est inférieur ou égal à 5 %, l'aide est arrêtée au montant calculé après contrôle sur place ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 5 % et inférieur ou égal à 10 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 5 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 10 % et inférieur ou égal à 25 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 10 % du montant de l'écart constaté ; / - lorsque le taux d'anomalie est supérieur à 25 % et inférieur ou égal à 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 25 % du montant de l'écart constaté ; / - au-delà de 50 %, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué de 50 % du montant de l'écart constaté, le montant de la diminution est plafonné au montant de l'aide calculé après contrôle sur place ; / - lorsqu'il est établi que l'écart constaté résulte d'une fausse déclaration du bénéficiaire constituée par la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, le montant d'aide calculé après contrôle sur place est diminué du montant total de l'écart constaté. Si cette diminution conduit à un montant d'aide positif, aucun paiement n'est dû. Si cette diminution conduit à un montant d'aide négatif, le bénéficiaire est tenu de verser ce montant négatif. / Tout paiement indu est recouvré, avec intérêts, auprès des bénéficiaires concernés. En application de l'article 97 du règlement (CE) n° 555/2008, les intérêts courent de la notification au bénéficiaire de l'obligation de remboursement à la date dudit remboursement ou de la déduction des sommes dues ".
12. Les dispositions précitées prévoient l'application de sanctions déterminées selon une règle strictement arithmétique, exclusivement liée à la proportion du montant de l'aide dont le contrôle a révélé qu'il avait été indument perçu par rapport au montant de l'aide initialement retenu, sans que ne soient prises en considération, en dehors de la fourniture intentionnelle de données erronées dans la demande de paiement, la nature et la gravité des irrégularités qui ont été commises. Dès lors, en jugeant que la sanction infligée sur le fondement de ces dispositions ne méconnaissait pas le principe de proportionnalité posé par l'article 98, cité au point 10, du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008, la cour a commis une erreur de droit.
13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêt attaqué doit être annulé en tant qu'il se prononce, en premier lieu, sur l'inclusion dans l'assiette des dépenses éligibles, d'une part, des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues, d'autre part, de la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, en second lieu, sur les pénalités infligées à l'AAPRA.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'AANA, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme que demande à ce titre France AgriMer. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de France AgriMer le versement à l'AANA d'une somme de 3 000 euros au titre de ces dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé en tant qu'il statue, d'une part, sur l'inclusion dans l'assiette des dépenses éligibles des frais de déplacement remboursés aux entreprises soutenues et de la dépense de 16 200 euros exposée dans le cadre du salon de Chicago de 2010 et, d'autre part, sur les pénalités infligées à l'AAPRA.
Article 2 : L'affaire est, dans cette mesure, renvoyée à la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Article 3 : France AgriMer versera à l'AANA une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi de l'AANA est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par France AgriMer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'association Agence de l'alimentation Nouvelle Aquitaine (AANA) et à l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (France AgriMer).
Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 avril 2023 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Patrick Pailloux, conseiller d'Etat et M. Aurélien Caron, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 5 mai 2023.
Le président :
Signé : M. Stéphane Verclytte
Le rapporteur :
Signé : M. Aurélien Caron
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne