Conseil d'État · 5ème chambre jugeant seule — 13 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 27 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Jeunes médecins demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-135 du 5 février 2022 relatif aux nouvelles règles applicables aux praticiens contractuels ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de remplacer les dispositions annulées ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- l'ordonnance n° 2021-292 du 17 mars 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Le syndicat Jeunes médecins demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 5 février 2022 relatif aux nouvelles règles applicables aux praticiens contractuels. Ce décret est pris pour l'application de l'article L. 6152-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 17 mars 2021 visant à favoriser l'attractivité des carrières médicales hospitalières, qui dispose que : " Le personnel des établissements publics de santé comprend, outre les agents relevant de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, les personnels enseignants et hospitaliers mentionnés à l'article L. 952-21 du code de l'éducation et les personnels mentionnés à l'article L. 6147-9 qui y exercent : () 2° Des médecins, des odontologistes et des pharmaciens recrutés par contrat dans des conditions déterminées par voie réglementaire.() ".
Sur la légalité externe du décret attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 6156-35 du code de la santé publique, relatif au fonctionnement du conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé : " L'ordre du jour des séances de l'assemblée plénière et des formations spécialisées, ainsi que les documents y afférents doivent être adressés aux membres du conseil supérieur par voie électronique au moins quinze jours avant la séance. / () " et, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 6156-378 du même code : " Lorsqu'un projet de texte soumis au conseil supérieur réuni en formation plénière recueille un vote défavorable unanime de la part des membres siégeant au titre du 1° de l'article R. 6156-2, le projet fait l'objet d'un réexamen et une nouvelle délibération est organisée dans un délai qui ne peut être inférieur à huit jours ni excéder trente jours. La nouvelle convocation est adressée dans un délai de huit jours aux membres du conseil supérieur. () ".
3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du vote défavorable unanime des représentants élus des personnels dont le projet de décret litigieux a fait l'objet lors de la séance du conseil supérieur du 5 novembre 2021, les membres de ce conseil ont été convoqués, par un courrier électronique des services du ministre des solidarités et de la santé du 10 novembre 2021, à une nouvelle séance du 18 novembre 2021 ayant le même ordre du jour. La circonstance que cette convocation, qui a été adressée aux membres du conseil supérieur dans le délai de huit jours à compter de la première délibération prévu par les dispositions citées ci-dessus de l'article R. 6156-378 du code de la santé publique, ne leur ait pas été adressée au moins quinze jours avant la séance n'entache pas d'irrégularité la consultation du conseil supérieur, ce délai de quinze jours, que prévoit l'article R. 6156-35 du code de la santé publique cité ci-dessus, n'étant pas prescrit pour la nouvelle délibération du conseil supérieur à l'issue d'un vote défavorable. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure d'adoption du décret attaqué serait irrégulière pour ce motif doit être écarté. Il en va de même, par voie de conséquence et en tout état de cause, du moyen tiré de ce que ce vice de procédure aurait porté atteinte au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail garanti par l'alinéa 8 du Préambule de la Constitution de 1946 et à la liberté syndicale garantie par l'alinéa 6 de ce même Préambule et par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
4. En deuxième lieu, les dispositions de l'article R. 6156-378 du code de la santé publique citées au point 2 imposent seulement à l'administration, lorsqu'un projet de texte a fait l'objet d'un vote défavorable unanime des représentants élus des personnels, de le réexaminer et, à moins qu'elle ne renonce à son projet, de le soumettre à nouveau au conseil supérieur, dans un délai compris entre huit et trente jours à compter de la première délibération. Il ne résulte ni de ces dispositions ni d'aucune règle ou d'aucun principe que l'administration serait tenue de négocier avec les organisations syndicales un projet sur lequel le conseil supérieur a émis un avis défavorable, même à l'unanimité des représentants élus des personnels. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure affectant la consultation du conseil supérieur au motif que l'administration n'a pas modifié le projet de décret soumis au conseil supérieur entre les séances des 5 et 18 novembre 2021 ni négocié avec le syndicat requérant doit être écarté. Il en va de même, par voie de conséquence et en tout état de cause, du moyen tiré de ce que ce vice de procédure aurait porté atteinte au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail garanti par l'alinéa 8 du Préambule de la Constitution de 1946 et à la liberté syndicale garantie par l'alinéa 6 de ce même Préambule et par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
5. En troisième lieu, le moyen tiré du vice de procédure affectant la consultation du conseil supérieur au motif que celui-ci ne se serait pas prononcé, lors de la séance du 18 novembre 2021, par des votes portant successivement sur chaque article ne peut être qu'écarté, dès lors qu'il n'est pas contesté que ce conseil a, comme le prévoit l'article 4 de son règlement intérieur, décidé à la majorité de ses membres présents de procéder à un vote d'ensemble sur le texte.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne l'atteinte alléguée du principe d'indépendance professionnelle des médecins :
6. Si, en vertu de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique, le directeur d'un établissement de santé publique assure la gestion et la conduite générale de l'établissement et dispose à cet effet d'un pouvoir hiérarchique sur l'ensemble de son personnel, il résulte du même article que l'autorité du directeur s'exerce " dans le respect des règles déontologiques ou professionnelles qui s'imposent aux professions de santé, des responsabilités qui sont les leurs dans l'administration des soins et de l'indépendance professionnelle du praticien dans l'exercice de son art ". Il résulte de ces dispositions que les pouvoirs du directeur d'établissement à l'égard des praticiens hospitaliers titulaires ou contractuels placés sous son autorité ne peut s'exercer que dans le respect du principe de l'indépendance professionnelle des médecins, rappelé à l'article R. 4127-5 du code de la santé publique.
7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 6152-338 du code de la santé publique, issu du décret attaqué : " Le praticien contractuel ne peut être recruté que dans les cas et conditions suivants : / 1° Pour assurer le remplacement d'un praticien lors d'une absence ou en cas d'accroissement temporaire d'activité ; le contrat est conclu pour une durée initiale de six mois maximum ; il est renouvelable pour une période maximale de six mois sans que la période totale d'exercice de ces fonctions au sein d'un même établissement ne puisse excéder deux ans ; / 2° En cas de difficultés particulières de recrutement ou d'exercice pour une activité nécessaire à l'offre de soin sur le territoire ; le contrat est conclu pour une durée initiale de trois ans maximum, sans que la période totale d'exercice de ces fonctions au sein d'un même établissement ne puisse excéder six ans ; / 3° Dans l'attente de son inscription sur la liste d'aptitude au concours national de praticien hospitalier des établissements publics de santé ; le contrat est conclu pour une durée maximale de trois ans ; / 4° Pour compléter l'offre de soins de l'établissement avec le concours de la médecine de ville et des établissements de santé privés d'intérêt collectif et privés mentionnés à l'article L. 6111-1 ; le contrat est conclu pour une durée maximale de trois ans ; il est renouvelable par décision expresse dans la limite d'une durée maximale de six ans ; à l'issue d'un ou plusieurs contrats conclus pour une durée cumulée de trois ans, le contrat peut être renouvelé pour une durée indéterminée ; à compter d'une durée cumulée de six ans sur le même emploi dans le même établissement, le contrat est renouvelé pour une durée indéterminée ".
8. La circonstance que les praticiens contractuels recrutés pour compléter l'offre de soins d'un établissement de santé publique avec le concours de la médecine de ville et des établissements de santé privés d'intérêt collectif et privés puissent, en vertu du 4° de l'article R. 6152-338 du code de la santé publique cité ci-dessus et dans les conditions prévues par ces dispositions, bénéficier de contrats à durée indéterminée ne porte par elle-même, contrairement à ce qui est soutenu, aucune atteinte à l'indépendance professionnelle dont bénéficie le médecin, quel que soit son statut, dans l'exercice de son art.
9. En second lieu, aux termes de l'article R. 6152-70 du code de la santé publique, issu du décret attaqué : " Les sanctions disciplinaires applicables aux praticiens contractuels sont : 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'exclusion temporaire de fonctions prononcée pour une durée ne pouvant excéder six mois et privative de toute rémunération ; / 4° Le licenciement. / Les sanctions relevant des 1° et 2° sont prononcées par le directeur de l'établissement après avis du président de la commission médicale d'établissement. / Les sanctions relevant des 3° et 4° sont prononcées par le directeur de l'établissement après avis de la commission médicale d'établissement. En l'absence d'avis de la commission médicale d'établissement rendu dans un délai de deux mois après sa convocation, l'avis de son président est seul requis. / () ". Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article R. 6152-372 du même code, également issus du décret attaqué : " Le praticien contractuel qui fait preuve d'insuffisance professionnelle fait l'objet soit d'une modification de la nature de ses fonctions, soit d'une mesure de licenciement avec indemnité. Ces mesures sont prononcées par le directeur de l'établissement après avis de la commission médicale d'établissement. / En l'absence d'avis de la commission médicale d'établissement rendu dans un délai de deux mois après sa convocation, l'avis de son président est seul requis ".
10. Le pouvoir hiérarchique et disciplinaire dont le directeur d'un établissement public de santé dispose, en particulier, sur les praticiens contractuels qu'il recrute s'exerçant, ainsi qu'il est dit au point 5, dans le respect de l'indépendance professionnelle du médecin dans l'exercice de son art, la circonstance que les sanctions disciplinaires applicables aux praticiens contractuels et les mesures susceptibles d'être prises en cas d'insuffisance professionnelle soient prononcées par le directeur de l'établissement sur avis simple, et non sur avis conforme, de la commission médicale d'établissement ou, dans certains cas, de son seul président, ne porte par elle-même, contrairement à ce qui est soutenu, aucune atteinte au principe d'indépendance professionnelle du médecin, auquel les dispositions citées au point précédent n'ont ni pour objet ni pour effet de déroger.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 :
11. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors applicable et dont les dispositions sont désormais codifiées à l'article L. 332-15 du code général de la fonction publique : " Par dérogation à l'article 3 du titre Ier du statut général, les emplois permanents mentionnés au premier alinéa de l'article 2 peuvent être occupés par des agents contractuels lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d'assurer ces fonctions ou lorsqu'il s'agit de fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ". D'autre part, aux termes de l'article L. 6152-1 du code de la santé publique : " Le personnel des établissements publics de santé comprend, outre les agents relevant de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, les personnels enseignants et hospitaliers mentionnés à l'article L. 952-21 du code de l'éducation et les personnels mentionnés à l'article L. 6147-9 qui y exercent : / () / 2° Des médecins, des odontologistes et des pharmaciens recrutés par contrat dans des conditions déterminées par voie réglementaire. / () ".
12. Les dispositions de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ne sont pas applicables aux praticiens contractuels, qui sont recrutés sur le fondement de l'article L. 6152-1 du code de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions citées au point 6, insérées par le décret attaqué à l'article R. 6152-338 du code de la santé publique, méconnaîtraient les conditions de recrutement d'agents contractuels prévues par les dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
En ce qui concerne l'atteinte alléguée au principe d'égalité :
13. Aux termes de l'article R. 6152-355 du code de la santé publique, issu du décret attaqué : " La rémunération du praticien contractuel comprend : / 1° Des émoluments mensuels fixés conformément à un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget, proportionnellement à la durée de travail définie au contrat. Ils prennent en compte, notamment, les fonctions occupées, la qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par le praticien ainsi que son expérience. / Les émoluments des praticiens recrutés au titre du 2° de l'article R. 6152-338 peuvent comprendre une part variable subordonnée à la réalisation des engagements particuliers et des objectifs prévus au contrat. Le montant et les modalités de versement de cette part variable sont fixés par arrêté des ministres chargés du budget et de la santé ; / 2° Le cas échéant, des primes et indemnités ", dont la liste est fixée par l'article D. 6152-356.
14. En premier lieu, le syndicat requérant ne peut utilement se prévaloir, pour critiquer les dispositions de l'article R. 6152-355 du code de la santé publique, des dispositions de l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de la relance et du ministre des solidarités et de la santé du 5 février 2022 fixant le montant et les modalités de versement de la part variable des praticiens recrutés par les établissements publics de santé en application du 2° de l'article R. 6152-338 du code de la santé publique, ni de celles de l'arrêté des mêmes ministres du même jour modifiant l'arrêté du 15 juin 2016 relatif aux émoluments, rémunérations ou indemnités des personnels médicaux, pharmaceutiques et odontologiques exerçant leurs fonctions à temps plein ou à temps partiel dans les établissements publics de santé.
15. En second lieu, le syndicat requérant soutient que les dispositions de l'article D. 6152-356 du code de la santé publique portent atteinte au principe d'égalité en ce qu'elles ne prévoient pas que les praticiens contractuels peuvent bénéficier de l'indemnité d'engagement de service public exclusif prévue dont le 6° de l'article D. 6152-23-1 dispose que les praticiens hospitaliers titulaires peuvent bénéficier. D'une part, en tout état de cause, la différence de traitement, résultant des dispositions réglementaires qui excluent du bénéfice de cette indemnité les praticiens contractuels exerçant dans des établissements publics de santé, entre praticiens titulaires et praticiens contractuels, qui sont placés dans des situations différentes pour ce qui concerne la détermination des éléments de leur rémunération, est liée à la faculté ouverte aux praticiens titulaires de consacrer une part de leur service à l'exercice d'une activité libérale, la prime ayant pour objet de compenser l'engagement des praticiens titulaires de ne pas faire usage de cette faculté, et se justifie par l'objectif légitime consistant à rendre attractif l'exercice des fonctions de praticien hospitalier dans le cadre d'emplois publics permanents de praticiens titulaires pourvus par la voie d'un concours national qui assure la qualité du recrutement nécessaire aux soins. D'autre part, la différence de traitement entre praticiens contractuels et praticiens titulaires est en rapport direct avec l'objet du texte et justifiée par la différence de situation entre ces deux catégories de personnels. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité, en ses différentes branches, ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne les atteintes alléguées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, aux situations contractuelles en cours et au principe d'égalité :
16. D'une part, aux termes de l'article 8 du décret attaqué : " Aucun nouveau contrat ni aucun renouvellement ou avenant pour les contrats en cours ne peut être conclu en application des dispositions de la section 4, de la section 6 et de la section 7 du chapitre II du titre V du livre Ier de la sixième partie du code de la santé publique, sauf en ce qui concerne les praticiens attachés associés régis par la sous-section 12 de la section 6. / Les contrats en cours conclus antérieurement à l'entrée en vigueur du présent décret se poursuivent jusqu'à leur terme selon les modalités qu'ils prévoient. / Les praticiens attachés qui, à la date d'entrée en vigueur du présent décret, bénéficient d'un droit à renouvellement de leur contrat par contrat de praticien attaché à durée indéterminée en application de l'article R. 6152-610 du même code conservent ce droit ".
17. D'autre part, aux termes des premier et quatrième alinéas de l'article R. 6152-610 du code de la santé publique, dans sa rédaction antérieure au 1er octobre 2010 : " Les praticiens attachés sont recrutés pour un contrat d'une durée maximale d'un an, renouvelable dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre mois. () / A l'issue de cette période de vingt-quatre mois, le renouvellement s'effectue par un contrat de trois ans renouvelable de droit, par tacite reconduction ". Le décret du 29 septembre 2010 portant dispositions relatives aux praticiens contractuels, aux assistants, aux praticiens attachés et aux médecins, pharmaciens et chirurgiens-dentistes recrutés dans les établissements publics de santé a donné au quatrième alinéa la rédaction suivante : " A l'issue de cette période de vingt-quatre mois, le renouvellement s'effectue par un contrat de trois ans, renouvelable de droit, par décision expresse. A l'issue du contrat triennal, le renouvellement s'effectue par un contrat à durée indéterminée ".
18. En prévoyant que les contrats des praticiens, en cours conclus à la date de l'entrée en vigueur du décret attaqué, se poursuivent jusqu'à leur terme selon les modalités qu'ils prévoient, et en excluant la possibilité de renouveler, à compter de cette date, les contrats conclus en application de ces dispositions, à la seule exclusion des praticiens attachés qui, à cette même date, bénéficient d'un droit à renouvellement par contrat à durée indéterminée, les dispositions citées au point 16 ne méconnaissent pas le principe d'égalité et ne portent pas atteinte aux situations contractuelles en cours, seuls les praticiens attachés étant susceptibles, en vertu des dispositions antérieures à l'entrée en vigueur du décret citées au point précédent, de bénéficier d'un tel droit à renouvellement.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 :
19. Ni l'article L. 6152-4 du code de la santé publique ni aucune autre disposition ne rend applicables aux praticiens contractuels les dispositions du II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, lesquelles prévoient que les fonctionnaires en activité bénéficient d'autorisations spéciales d'absence. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées de l'article R. 6152-358 du code de la santé publique, en limitant les autorisations spéciales d'absence auxquelles les praticiens contractuels ont droit pour maladie d'un enfant aux cas où cette maladie est très grave, méconnaitraient les dispositions du II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 ne peut qu'être écarté.
20. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat Jeunes médecins n'est pas fondé à demander l'annulation du décret qu'il attaque. Sa requête doit par suite être rejetée, y compris, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête du syndicat Jeunes médecins est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat Jeunes médecins, à la Première ministre et au ministre de la santé et de la prévention.
Délibéré à l'issue de la séance du 16 novembre 2023 où siégeaient : M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 13 décembre 2023.
Le président :
Signé : M. Jean-Philippe Mochon
La rapporteure :
Signé : Mme Ségolène Cavaliere
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras