Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 19 octobre 2023

Vu la procédure suivante :
L'association Les Hauts de l'Auxois, l'association du château d'Epoisses, l'association Les amis de la collégiale de Montréal, la commune de Montréal, M. et Mme G, M. D E, M. B C et M. F A ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler l'arrêté du 18 juillet 2016 par lequel le préfet de l'Yonne a autorisé la société Enertrag AG Etablissement France à exploiter cinq éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de la commune de Cussy-les-Forges. Par un jugement n° 1603201 du 31 décembre 2019, le tribunal administratif a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 20LY01002 du 9 juin 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté leur appel formé contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er août 2022, 26 octobre 2022 et 8 septembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Les Hauts de l'Auxois et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et des sociétés Enertrag AG Etablissement France et Enertrag Bourgogne I la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code du patrimoine ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association Les Hauts de l'Auxois et autres et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Enertrag AG Etablissement France et autre ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 18 juillet 2016, le préfet de l'Yonne a autorisé la société Enertrag AG Etablissement France à exploiter cinq éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de la commune de Cussy-les-Forges. Par un jugement du 31 décembre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande de l'association Les Hauts de l'Auxois et autres tendant à l'annulation de cet arrêté. Par un arrêt du 9 juin 2022 contre lequel ils se pourvoient en cassation, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté leur appel formé contre ce jugement.
Sur le critère de covisibilité avec des monuments historiques :
2. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des () ouvrages à édifier (), sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".
3. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune.
4. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.
5. Il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que le critère de covisibilité avec des monuments historiques ne pouvait être utilement invoqué pour caractériser une atteinte contraire à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme au motif que le projet en cause était implanté en dehors du périmètre de protection résultant des articles L. 621-30 et L. 621-31 du code du patrimoine, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit.
Sur l'avis émis sur l'évaluation environnementale :
6. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou au cas par cas. () ". L'article L. 122-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que : " I. - Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. () / III. - Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. (). / IV.- La décision de l'autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage à réaliser le projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public () ". En vertu du III de l'article R. 122-6 du même code, dans sa version issue du décret du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagement, applicable au litige, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1, lorsqu'elle n'est ni le ministre chargé de l'environnement, dans les cas prévus au I de cet article, ni la formation compétente du Conseil général de l'environnement et du développement durable, dans les cas prévus au II de ce même article, est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé. En vertu de l'article R. 122-25 du code de l'environnement, issu du décret du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale, et dont les dispositions ont par la suite été transférées à l'article R. 122-21 du même code, les agents du service régional chargé de l'environnement qui apportent leur appui à la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil régional de l'environnement et de développement durable sont placés, pour l'exercice de cet appui, sous l'autorité fonctionnelle du président de la mission régionale d'autorité environnementale.
7. L'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 a pour objet de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l'interprétation de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, il résulte clairement des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce que l'entité administrative concernée dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée en donnant un avis objectif sur le projet concerné.
8. Lorsque le préfet de région est l'autorité compétente pour autoriser le projet, en particulier lorsqu'il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région, ou dans les cas où il est chargé de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, si la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable, définie par le décret du 2 octobre 2015 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable et les articles R. 122-21 et R. 122-25 du code de l'environnement, peut être regardée comme disposant, à son égard, d'une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans des conditions répondant aux exigences résultant de la directive, il n'en va pas de même des services placés sous son autorité hiérarchique, comme en particulier la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).
9. Lorsque le projet est autorisé par un préfet de département autre que le préfet de région, l'avis rendu sur le projet par le préfet de région en tant qu'autorité environnementale doit, en principe, être regardé comme ayant été émis par une autorité disposant d'une autonomie réelle répondant aux exigences de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011, sauf dans le cas où c'est le même service qui a, à la fois, instruit la demande d'autorisation et préparé l'avis de l'autorité environnementale. En particulier, les exigences de la directive, tenant à ce que l'entité administrative appelée à rendre l'avis environnemental sur le projet dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, ne peuvent être regardées comme satisfaites lorsque le projet a été instruit pour le compte du préfet de département par la DREAL et que l'avis environnemental émis par le préfet de région a été préparé par la même direction, à moins que l'avis n'ait été préparé, au sein de cette direction, par le service mentionné à l'article R. 122-21 du code de l'environnement qui a spécialement pour rôle de préparer les avis des autorités environnementales.
10. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'avis de l'autorité environnementale, qui a été émis le 27 octobre 2015 par le préfet de la région Bourgogne sur la décision attaquée prise par le préfet de l'Yonne, soit à une date antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 28 avril 2016 mentionné au point 6, avait été préparé par le service " développement durable " spécifiquement chargé de l'instruction des avis de l'autorité environnementale, mais relevant, comme le service " prévention des risques " ayant procédé à l'instruction de la demande d'autorisation, de l'autorité du directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Dès lors, en jugeant, pour écarter le moyen tiré de ce que l'avis de l'autorité environnementale avait été émis au terme d'une procédure ne garantissant pas l'indépendance de cette autorité, que cet avis avait, en l'espèce, été rendu conformément aux exigences de la directive du 13 décembre 2011, la cour administrative d'appel de Lyon a inexactement qualifié les faits de l'espèce
11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés, l'association Les Hauts de l'Auxois et autres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, d'une part, et des sociétés Enertrag AG Etablissement France et Enertrag Bourgogne I, d'autre part, les sommes respectives de 1 500 euros et 2 000 euros à verser à l'association Les Hauts de l'Auxois et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'association Les Hauts de l'Auxois et autres, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 9 juin 2022 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Lyon.
Article 3 : L'Etat et les sociétés Enertrag AG Etablissement France et Enertrag Bourgogne I verseront à l'association Les Hauts de l'Auxois et autres respectivement, les sommes de 1 500 euros et 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par les sociétés Enertrag AG Etablissement France et Energrag Bourgogne I au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association Les Hauts de l'Auxois, première dénommée des requérants, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, et aux sociétés Enertrag AG Etablissement France et Enertrag Bourgogne I.
Délibéré à l'issue de la séance du 21 septembre 2023 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; Mme Suzanne von Coester, conseillère d'Etat et M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 19 octobre 2023.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. Bruno Bachini
La secrétaire :
Signé : Mme Laïla Kouas