Conseil d'État · 8ème chambre — 10 octobre 2023

Vu la procédure suivante :
La société civile immobilière (SCI) du centre commercial de La Toison d'Or a demandé au tribunal administratif de Dijon de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon (Côte d'Or). Par un jugement n° 2102050 du 14 juin 2022, ce tribunal a fait droit à sa demande.
Par un pourvoi, enregistré le 5 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 1er de ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de la société du centre commercial
de La Toison d'Or, ou, s'il était fait droit à cette demande, de substituer au taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères fixé par Dijon Métropole au titre de l'année 2020 celui fixé au titre de l'année 2019, en application des dispositions de l'article 1639 A du code général des impôts.
Le ministre soutient que le tribunal administratif a :
- commis une erreur de droit et méconnu son office en relevant d'office un moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application des articles L. 2321-2 et D. 5217-22 du code général des collectivités territoriales et de l'arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M57 applicable aux métropoles, pour juger que la métropole de Dijon ne pouvait inclure aux dépenses de fonctionnement du service de collecte et de traitement des déchets servant au calcul du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères contesté une provision pour risques et charges de 4 000 000 d'euros, alors que l'éventuelle irrégularité de cette écriture comptable ne relevait pas du champ d'application de la loi au sens du litige dont il était saisi ;
- insuffisamment motivé son jugement, inexactement qualifié les faits de l'espèce, s'est mépris sur la portée des écritures de la métropole de Dijon et a méconnu les dispositions du I de l'article 1520 du code général des impôts en jugeant qu'aucune part du coût de collecte et de traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rues ou directement déposés sur la voie publique ne pouvait être prise en compte au titre des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets soit ménagers, soit assimilés ;
- commis une erreur de droit et s'est mépris sur la portée de ses écritures en considérant que la métropole de Dijon n'était pas fondée à solliciter la prise en compte, au titre du coût du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, des dépenses relatives à la collecte et au traitement des déchets issus des marchés, alors qu'il était seulement soutenu qu'une partie de ce coût était assumé au moyen de la passation de marchés publics.
Par une intervention, enregistrée le 14 novembre 2022, l'établissement public
" Dijon Métropole " demande que le Conseil d'Etat fasse droit aux conclusions du pourvoi du ministre. Il soutient que le tribunal administratif a :
- entaché son jugement d'erreurs de droit en jugeant que la légalité de la délibération fixant le taux de la taxe en litige devait s'apprécier à la date du fait générateur de l'impôt et non à celle de son adoption, et, en conséquence, en faisant application de l'arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M57 alors que ce texte n'était pas applicable à la date de la délibération ;
- commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique des faits en considérant que la provision constituée en vue de l'agrandissement du centre de tri des déchets ne pouvait être prise en compte au titre des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets servant à déterminer le taux de la taxe en litige, alors qu'il s'agissait d'une provision obligatoire ;
- commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique des faits en excluant, pour le calcul du taux de la taxe, les dépenses liées au traitement des déchets des corbeilles de rue et de voie publique ;
- commis une erreur de droit en jugeant le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères disproportionné pour l'année 2020, alors qu'il n'a pas intégré dans les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets, ni le montant de la provision tenant à la modernisation du centre de tri des déchets, ni le coût de la collecte et du traitement des déchets des corbeilles de rue et de voie publique.
Le pourvoi a été communiqué à la société du centre commercial de La Toison d'Or qui n'a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la décision n° 466461 du 18 septembre 2023 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 122-12 du code de justice administrative : " Le président de la section du contentieux, les présidents adjoints de cette section, les présidents de chambre et les conseillers d'Etat mentionnés au quatrième alinéa de l'article R. 122-7 peuvent, par ordonnance : () 6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit des questions identiques à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 () ".
2. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique se pourvoit en cassation contre l'article 1er du jugement du 14 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Dijon a fait droit à la demande de décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle la société du centre commercial de La Toison d'Or a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon (Côte-d'Or). Ce pourvoi fait partie de la même série et présente à juger les mêmes questions que celui sur lequel le Conseil d'Etat, statuant au contentieux s'est prononcé par sa décision n° 466461 du 18 septembre 2023 et n'appelle aucune nouvelle appréciation ou qualification de faits.
Sur l'intervention de l'établissement public " Dijon Métropole " :
3. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Il résulte de la nature et de l'objet du contentieux exposé au point 2 que l'établissement public
" Dijon Métropole " justifie d'un intérêt de nature à le rendre recevable à intervenir devant le juge de l'impôt compte tenu de la particularité des litiges en matière de taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Son intervention doit, dès lors, être admise.
Sur le cadre juridique :
4. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction applicable au litige : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l'article L. 541-15-1 du code de l'environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure () ".
5. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères susceptible d'être instituée sur le fondement de ces dispositions n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.
6. Les dépenses susceptibles d'être prises en compte sont constituées de la somme, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées lorsque la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes ou des dépenses réelles d'investissement lorsque la taxe n'a pas pourvu aux dotations aux amortissements.
7. En vertu de l'article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, les " déchets ménagers " sont ceux définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement, lequel regarde comme tel " tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage ". Par ailleurs, l'article
L. 541-1-1 du même code définit le déchet comme " toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire ". Il résulte de ces dispositions qu'a le caractère d'un déchet ménager au sens et pour l'application des règles fiscales rappelées aux points 4 à 6 tout bien ayant la nature d'un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
8. D'une part, en se fondant, pour juger qu'il convenait d'exclure une provision pour risques et charges de 4 millions d'euros des dépenses à prendre en compte pour apprécier le caractère proportionné du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères retenu au titre de l'année 2020, sur le moyen, qu'il a relevé d'office, tiré de ce que la délibération de la métropole de Dijon du 10 avril 2019 fixant ce taux avait été prise en méconnaissance, d'une part, des dispositions des articles L. 2321-2 et D. 5217-22 du code général des collectivités territoriales, qui ont pour objet la définition des dotations aux provisions, et d'autre part, des énonciations de l'instruction budgétaire et comptable M57 publiée en annexe de l'arrêté du 23 décembre 2019, relatives aux règles d'inscription comptable d'une provision par une collectivité territoriale, alors que la question de la méconnaissance des règles d'inscription comptable de la provision en cause, qui était sans incidence sur l'appréciation qu'il lui appartenait de porter, n'était pas d'ordre public, le tribunal administratif a commis une erreur de droit et méconnu son office.
9. D'autre part, en jugeant que Dijon Métropole n'était pas fondé à prendre en compte, au titre des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers, le coût de la collecte et du traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique au motif que ces déchets étaient produits non par les ménages mais par les usagers de l'espace public, alors qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 7 que ne sont exclus du champ des dépenses éligibles que les déchets qui n'ont pas la nature, soit des déchets habituellement produits par les ménages, soit de ceux, mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, que les collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières, le tribunal a également commis une erreur de droit.
10. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi et de l'intervention, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est fondé à demander l'annulation de l'article 1er du jugement qu'il attaque.
ORDONNE :
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Article 1er : L'intervention de l'établissement public " Dijon Métropole " est admise.
Article 2 : L'article 1er du jugement du 14 juin 2022 du tribunal administratif de Dijon est annulé.
Article 3 : L'affaire est renvoyée dans cette mesure au tribunal administratif de Dijon.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la société civile immobilière (SCI) du centre commercial de La Toison d'Or et à l'établissement public " Dijon Métropole ".
Fait à Paris, le 10 octobre 2023
Le président :
Signé : Pierre Collin
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le secrétaire du contentieux, par délégation :