Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 7 août 2023

Vu la procédure suivante :
M. C A a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle la ministre chargée des transports a rejeté sa demande du 15 novembre 2017 tendant à l'indemnisation des préjudices qu'il aurait subis du fait de la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 145 000 euros, assortie des intérêts légaux à compter de la date de la demande préalable, en réparation des préjudices subis, d'autre part, d'annuler la décision implicite par laquelle la ministre chargée des transports a rejeté sa demande du 15 février 2019 tendant à l'indemnisation des préjudices subis dans son activité de taxi et du fait de la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transports avec chauffeur et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 739 628 euros, assortie du taux d'intérêt au taux légal à compter de la date de la réception de la demande préalable, en réparation des préjudices subis du fait des manquements fautifs de l'Etat et de cette même loi. Par un jugement nos 1803894-1912651/4-2 du 20 mai 2021, le tribunal administratif de Paris a prononcé la jonction de ces deux demandes et les a rejetées.
M. A a demandé au tribunal administratif de Paris de transmettre au Conseil d'Etat aux fins de renvoi au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 3121-2 du code des transports. Par une ordonnance n° 1803894/2-1 du 19 mars 2019, la présidente de la deuxième section du tribunal administratif de Paris a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A.
Par un arrêt n° 21PA04101 du 23 novembre 2021, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel de M. A contre cette ordonnance.
Par un arrêt n° 21PA04101 du 31 janvier 2023, la cour administrative d'appel de Paris a, sur appel de M. A, annulé le jugement du 20 mai 2021 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a rejeté les conclusions de ses demandes tendant à ce que soit engagée la responsabilité pour faute de l'Etat et a rejeté la demande de M. A ainsi que le surplus de ses conclusions d'appel.
Par un pourvoi sommaire enregistré le 8 juin 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule, et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports, notamment ses articles L. 3121-1-2 et L. 3121-2 ;
- la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 ;
- le décret n° 2013-1251 du 27 décembre 2013 ;
- le décret n° 2019-1014 du 2 octobre 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Airelle Niepce, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de M. A ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 31 juillet 2023, présentée par M. A ;
Considérant ce qui suit :
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Aux termes de l'article L. 3121-1-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur : " I.- Le titulaire exploite personnellement l'autorisation de stationnement mentionnée à l'article L. 3121-1. Cette disposition n'est pas applicable aux autorisations de stationnement délivrées avant le 1er octobre 2014. Lorsqu'une même personne physique ou morale est titulaire d'une ou plusieurs autorisations de stationnement délivrées avant le 1er octobre 2014, l'exploitation peut en être assurée par des salariés ou par un locataire-gérant auquel la location de l'autorisation et du véhicule mentionné au même article L. 3121-1 a été concédée dans les conditions prévues aux articles L. 144-1 à L. 144-13 du code de commerce. Elle peut également être assurée par une société coopérative ouvrière de production titulaire des autorisations qui consent la location du taxi aux coopérateurs autorisés à exercer l'activité de conducteur de taxi conformément à l'article L. 3120-2-2 du présent code. II.- Le titulaire de l'autorisation de stationnement justifie de son exploitation effective et continue dans des conditions définies par décret ". A l'appui de sa question prioritaire de constitutionnalité, M. A soutient que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité et la liberté d'entreprendre garantis par les articles 4 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et portent une atteinte non justifiée aux situations légalement acquises protégées par l'article 16 de cette même Déclaration.
3. En premier lieu, l'article 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen dispose que : " La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ". Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.
4. Si M. A fait valoir que les dispositions contestées imposent aux titulaires d'une autorisation de stationnement, délivrée postérieurement à la loi du 1er octobre 2014, de l'exploiter personnellement, ce qui a pour effet de leur interdire de l'exploiter par un locataire-gérant ou un salarié, ou de détenir plusieurs autorisations de stationnement, cette interdiction est notamment destinée à clarifier et à améliorer les conditions d'exploitation des taxis et à éviter des phénomènes spéculatifs entravant l'accès aux autorisations de stationnement. Ainsi, compte tenu de l'objectif d'intérêt général poursuivi par les dispositions critiquées, le grief tiré de ce que les dispositions de l'article L. 3121-1-2 du code des transports porteraient une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre ne peut être regardé comme sérieux.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, la loi " doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Par ailleurs, la différence de traitement qui résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps n'est pas, en elle-même, contraire au principe d'égalité.
6. Si le requérant se prévaut de ce que les dispositions contestées introduisent une différence de traitement entre les titulaires d'autorisations de stationnement selon leur date de délivrance sans que cela ne soit justifié par un objectif d'intérêt général, il résulte des termes de l'article L. 3121-1-2 du code des transports que les dispositions contestées s'appliquent indifféremment à tous les titulaires d'une autorisation de stationnement délivrée postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 1er octobre 2014, lesquels sont par ailleurs placés dans une situation différente de celle des titulaires d'une autorisation de stationnement délivrée avant cette date, dont le législateur a préservé les droits. La différence de traitement ainsi instituée entre les titulaires d'autorisations de stationnement en fonction de la date à laquelle ils se sont vus délivrer cette autorisation résulte de la volonté du législateur de réformer progressivement le régime juridique des autorisations de stationnement nécessaires à l'exercice de la profession de taxi, afin de remédier aux inconvénients constatés dans le fonctionnement de la profession et tenant, notamment, aux modalités d'utilisation de cette autorisation, sans porter atteinte aux droits des personnes déjà titulaires d'une telle autorisation. La différence de traitement est ainsi en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'a établie. Il suit de là que le grief tiré de l'atteinte portée au principe d'égalité ne présente pas un caractère sérieux.
7. En troisième lieu, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Il est toujours loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui pouvaient légitimement être attendus de situations nées sous l'empire de textes antérieurs.
8. La modification, pour l'avenir, des règles applicables aux autorisations de stationnement ne porte par elle-même atteinte à aucune situation légalement acquise. La seule circonstance qu'en raison des délais d'attente importants observés pour la délivrance d'une autorisation de stationnement, certains chauffeurs de taxi se sont vu accorder une autorisation de stationnement postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 1er octobre 2014 alors qu'ils avaient présenté une demande d'autorisation plusieurs années auparavant, sous l'empire des anciennes dispositions applicables, ne saurait conduire à estimer que les dispositions de l'article  L. 3121-1-2 du code des transports ont remis en cause les effets qui pouvaient légitimement être attendus de situations nées sous l'empire des dispositions auxquelles elles se sont substituées.
9. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y n'a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, qui n'est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux.
Sur le pourvoi en cassation :
10. M. A se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 31 janvier 2023 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement du 20 mai 2021 du tribunal administratif de Paris. Il conteste, à l'occasion de ce pourvoi, par un mémoire distinct, l'arrêt du 23 novembre 2021 par lequel cette même cour a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L.  3121-2 du code des transports.
11. Aux termes de l'article L.  822-1 du code de justice administrative : " Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat fait l'objet d'une procédure préalable d'admission. L'admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé sur aucun moyen sérieux ".
12. Aux termes de l'article R. 771-16 du même code : " Lorsque l'une des parties entend contester devant le Conseil d'Etat, à l'appui d'un appel ou d'un pourvoi en cassation formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité précédemment opposé, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai de recours dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission. La contestation du refus de transmission par la voie du recours incident doit, de même, faire l'objet d'un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission ".
13. Pour demander l'annulation de l'arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Paris a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 3121-2 du code des transports, M. A soutient qu'en regardant la question posée comme dépourvue de caractère sérieux, la cour administrative d'appel de Paris a inexactement qualifié la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces dispositions du code du transport.
14. Pour demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris qu'il attaque, M. A soutient qu'il est entaché :
- d'un défaut de base légale en ce qu'il fait application des dispositions de l'article L. 3121-2 du code des transports ;
- d'erreur de qualification juridique des faits et de dénaturation en ce qu'il retient que le requérant n'était pas fondé à soutenir que le rythme d'accroissement du nombre de licences retenu par les pouvoirs publics serait constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à son égard ;
- d'erreur de droit en ce qu'il retient que le requérant n'était pas fondé à invoquer l'existence d'un préjudice résultant d'une situation dont il était pleinement informé dès l'origine et qu'il avait implicitement acceptée en déposant sa demande de licence en dépit des délais nécessaires à son obtention ;
- d'erreur de droit en ce qu'il écarte la faute du préfet de police consistant à avoir attribué vingt autorisations de stationnement à des chauffeurs de grande remise, alors qu'ils ne figuraient pas sur les listes d'attente ;
- d'insuffisance de motivation et d'erreur de droit en ce qu'il juge que l'administration a indiqué que trente-deux licences n'avaient pas été attribuées préalablement à l'entrée en vigueur du nouveau régime faute de preneur, mais que onze des licences avaient été retirées pour non-exploitation et en ce qu'il écarte l'existence d'une faute de l'administration ;
- d'insuffisance de motivation et d'erreur de qualification juridique des faits, à tout le moins de dénaturation, en jugeant qu'il n'y a pas non plus de faute à n'avoir délivré sa licence à l'exposant que le 8 septembre 2016 alors qu'elle aurait été créée en 2015 ;
- d'erreur de droit en ce qu'il relève qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer, dans un cadre autre que celui d'une question prioritaire de constitutionnalité, sur la conformité d'une disposition législative à une norme à valeur constitutionnelle ;
- d'erreur de qualification juridique des faits et de dénaturation en ce qu'il retient que l'annulation du décret du 27 décembre 2013 relatif à la réservation préalable des voitures de tourisme avec chauffeur n'avait pas eu pour effet d'autoriser de fait la maraude ;
- d'insuffisance de motivation et d'erreur de qualification juridique des faits en ce qu'il retient qu'après l'annulation de l'article R. 3124-11 du code des transports, le pouvoir réglementaire n'était pas tenu de reprendre des dispositions prévoyant de nouvelles sanctions ;
- d'insuffisance de motivation en ce qu'il écarte le moyen tiré de la carence de l'Etat à prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme à l'usage abusif du statut dit B, capacité professionnelle pour le transport de personnes en vertu de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) ;
- d'insuffisance de motivation, d'erreur de qualification juridique des faits et de dénaturation en ce qu'il écarte la faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat tenant à l'absence de mesures prises pour mettre un terme aux agissements de services qui, sous couvert de covoiturage gratuit, proposaient en réalité du transport de personnes à titre onéreux ;
- de dénaturation des faits en ce qu'il retient que le requérant ne justifiait pas de préjudices particuliers liés à ce retard ou à la méconnaissance de leurs obligations par Uber France, Uber BV et Uber International BV ;
- d'erreur de qualification juridique des faits et de dénaturation en ce qu'il se fonde sur le décret du 2 octobre 2019 relatif à la fin de la validité des cartes professionnelles de chauffeur de voiture de tourisme et de conducteur de voiture de transport avec chauffeur délivrées avant le 1er juillet 2017, pour rejeter l'existence d'un retard fautif de l'Etat à prendre des mesures pour lutter contre " les faux VTC " ;
- d'insuffisance de motivation, d'erreur de qualification juridique des faits, et de dénaturation en ce qu'il écarte la responsabilité de l'Etat du fait de la loi du 1er octobre 2014 précitée, pour rupture d'égalité devant les charges publiques, au motif que le législateur a entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice subi ne revêt pas un caractère spécial ;
- d'insuffisance de motivation en ce qu'il retient que le législateur avait entendu exclure toute indemnisation à l'égard des personnes qui étaient, à la date d'entrée en vigueur de la loi du 1er octobre 2014, encore inscrites sur liste d'attente ;
- d'erreur de qualification juridique des faits et de dénaturation en ce qu'il écarte la responsabilité de l'Etat pour absence de spécialité du préjudice en retenant que les préjudices invoqués étaient communs à tous les titulaires de licence attribuées après le 1er octobre 2014.
15. Aucun de ces moyens n'est de nature à permettre l'admission du pourvoi.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A.
Article 2 : Le pourvoi de M. A n'est pas admis.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. C A, à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 6 juillet 2023 où siégeaient : M. Cyril Roger-Lacan, assesseur, présidant ; M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat et Mme Airelle Niepce, maître des requêtes-rapporteure.
Rendu le 7 août 2023.
Le président :
Signé : M. Cyril Roger-Lacan
La rapporteure :
Signé : Mme Airelle Niepce
La secrétaire :
Signé : Mme Laïla Kouas