Conseil d'État · 1ère chambre jugeant seule — 14 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 30 juin 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération de l'hospitalisation privée - Psychiatrie demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 31 décembre 2022 modifiant l'arrêté du 17 décembre 2021 relatif aux modalités de calcul, de versement et de régularisation de l'acompte, de la dotation provisionnelle et du montant complémentaire prévus aux I et II de l'article 2 du décret n° 2021-1255 du 29 septembre 2021 relatif à la réforme du financement des activités de psychiatrie, ainsi que le rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le décret n° 2021-1255 du 29 septembre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Le 2° de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale prévoit que figurent, parmi les activités des établissements de santé qu'il régit, les activités de psychiatrie. En vertu du I de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, chaque année est défini un objectif de dépenses d'assurance maladie afférent aux activités de psychiatrie qui sont exercées par les différents établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 du même code. Cet objectif correspond au montant annuel des charges supportées par les régimes obligatoires d'assurance maladie afférentes aux frais d'hospitalisation et de prise en charge au titre des soins dispensés au cours de l'année dans le cadre de ces activités. Il est constitué d'une " dotation populationnelle ", répartie entre les régions et ayant pour objectif de réduire progressivement les inégalités entre elles dans l'allocation de ressources, de dotations complémentaires dont les catégories sont déterminées par décret en Conseil d'Etat et dont le montant tient compte de l'activité et des missions spécifiques des établissements et d'une dotation complémentaire allouée en fonction des résultats atteints en matière de qualité et de sécurité des soins. L'article L. 162-22-19 du même code prévoit que les activités de psychiatrie exercées par les établissements sont financées, pour chacun d'entre eux, par une dotation résultant de la répartition de la " dotation populationnelle ", par des dotations tenant compte de son activité, ainsi que, le cas échéant, par la dotation allouée selon les résultats atteints en matière de qualité et de sécurité des soins et par une dotation pour le financement de la recherche en psychiatrie. Il précise les modalités selon lesquelles leur montant est établi et renvoie la définition de ses modalités d'application à un décret en Conseil d'Etat.
2. Sur le fondement de ces dispositions, le décret du 29 septembre 2021 relatif à la réforme du financement des activités de psychiatrie prévoit notamment, à son article 1er modifiant la partie réglementaire du code de la sécurité sociale, les éléments pris en compte pour la fixation du montant annuel de l'objectif de dépenses d'assurance maladie afférent aux activités de psychiatrie ainsi que les conditions selon lesquelles sont déterminées les différentes dotations entre lesquelles il prévoit que ce montant est réparti et organise, à son article 2, au cours d'une période transitoire qu'il définit, un dispositif visant à compenser, pour les établissements exerçant l'activité de psychiatrie, la suppression des anciennes modalités de financement par facturation à l'acte.
3. La Fédération de l'hospitalisation privée - Psychiatrie demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 31 décembre 2022 modifiant l'arrêté du 17 décembre 2021 relatif aux modalités de calcul, de versement et de régularisation de l'acompte, de la dotation provisionnelle et du montant complémentaire prévus aux I et II de l'article 2 du décret du 29 septembre 2021, ainsi que du rejet de son recours gracieux.
Sur la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale : "  Le conseil ou les conseils d'administration () de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale () sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l'équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 225-1 du même code : " L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale est chargée d'assurer la gestion commune de la trésorerie des différentes branches gérées par la Caisse nationale des allocations familiales, par la Caisse nationale de l'assurance maladie, par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et par la caisse nationale d'assurance vieillesse () ". L'article L. 225-1-1 de ce code donne mission à cette agence d'assurer l'application homogène des lois et des règlements relatifs aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale et de coordonner les actions de contrôle et de recouvrement de ces cotisations et son article L. 225-1-4 lui permet à titre exceptionnel de consentir des avances d'une durée inférieure à un mois aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.
5. Aucune disposition de l'arrêté attaqué n'a d'incidence sur l'équilibre financier de la branche assurance maladie ou n'affecte les domaines de compétence de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédé de la consultation de cette agence, doit être écarté.
6. En deuxième lieu, la circonstance que l'arrêté attaqué ne vise que les saisines du conseil de la Caisse nationale de l'assurance maladie, du conseil d'administration de la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, de la Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles et du conseil de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et non les avis rendus par ceux-ci est sans incidence sur sa légalité.
Sur la légalité interne :
7. En premier lieu, pour exciper de l'illégalité du décret du 29 septembre 2021, la fédération requérante se prévaut des moyens, tenant à ce qu'il serait contraire au droit de l'Union européenne, au principe d'égalité, au principe de sécurité juridique et au principe d'espérance légitime, qu'elle a soulevés sous le n° 468139 pour demander au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger ce décret. Ces moyens ne peuvent, en tout état de cause, qu'être écartés, pour les mêmes motifs que ceux retenus par la décision du même jour rejetant cette requête.
8. En deuxième lieu, l'arrêté attaqué n'est pas entaché de rétroactivité illégale du seul fait qu'il modifie les dispositions de l'arrêté du 17 décembre 2021 relatif aux modalités de calcul, de versement et de régularisation de l'acompte, de la dotation provisionnelle et du montant complémentaire prévus au I et II de l'article 2 du décret n° 2021-1255 du 29 septembre 2021 relatif à la réforme du financement des activités de psychiatrie, entrées en vigueur le 1er janvier 2022.
9. Enfin, aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation. " L'article L. 221-6 de ce code précise que : " Les mesures transitoires mentionnées à l'article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d'entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d'application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l'ancienne et la nouvelle réglementation ".
10. Ainsi que le rappellent ces dispositions, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il en va de même, et alors même que la réglementation nouvelle aurait été initialement assortie des mesures transitoires qui apparaissaient nécessaires à la date de son édiction, lorsque sa mise en œuvre fait apparaître qu'elle porte, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, et en dépit le cas échéant de ces mesures transitoires l'accompagnant, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il incombe alors au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures transitoires devenues nécessaires, le cas échéant en modifiant ou en complétant les mesures transitoires qu'il avait initialement prises ou en en prenant de nouvelles.
11. La fédération requérante ne saurait par suite soutenir que l'arrêté attaqué, qui a précisément pour objet de modifier et compléter les mesures transitoires initialement prises pour accompagner l'entrée en vigueur de la réforme du financement des activités de psychiatrie, porterait de ce fait même atteinte au principe de sécurité juridique mentionné à l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration, compte tenu du caractère défavorable et imprévisible des effets que de telles modifications pourraient comporter pour la trésorerie des établissements de santé privés concernés.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération de l'hospitalisation privée - Psychiatrie n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération de l'hospitalisation privée - Psychiatrie est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération de l'hospitalisation privée - Psychiatrie.
Copie en sera adressée au ministre de la ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la santé et de la prévention.