Conseil d'État · 3ème chambre jugeant seule — 4 décembre 2024

Vu 1°, sous le n° 471644, la procédure suivante :
M. C A a demandé au tribunal administratif de Lille de prononcer la décharge, en droits et pénalités, des cotisations supplémentaires d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux auxquelles il a été assujetti au titre des années 2012 et 2013. Par un jugement n° 1803281 du 31 mars 2020, ce tribunal a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins de décharge à concurrence des dégrèvements prononcés en cours d'instance et a rejeté le surplus des conclusions de cette demande.
Par une ordonnance n° 20DA01814 du 21 décembre 2022, le premier vice-président de la cour administrative d'appel de Douai a rejeté l'appel formé par M. A contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 février, 23 mai, 6 juillet 2023 et 17 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu 2°, sous le n° 471645, la procédure suivante :
M. C A a demandé au tribunal administratif de Lille de prononcer la décharge, en droits et pénalités, des cotisations supplémentaires d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux auxquelles il a été assujetti au titre de l'année 2011. Par un jugement n° 1803375 du 31 mars 2020, ce tribunal a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins de décharge à concurrence des dégrèvements prononcés en cours d'instance et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.
Par une ordonnance n° 20DA01813 du 21 décembre 2022, le premier vice-président de la cour administrative d'appel de Douai a rejeté l'appel formé par M. A contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 février, 23 mai, 6 juillet 2023 et 17 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Cécile Isidoro, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Cabinet Briard, Bonichot et associés, avocat de M. C A ;
Considérant ce qui suit :
1. Les pourvois n° 471644 et n° 471645 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Il ressort des énonciations des ordonnances attaquées que le premier vice-président de la cour administrative d'appel de Douai a rejeté les appels de M. A dirigés contre les jugements du tribunal administratif de Lille au motif qu'ils étaient tardifs pour avoir été enregistrés au greffe de la cour administrative d'appel le 18 novembre 2020, alors qu'ils avaient été régulièrement notifiés le 1er avril 2020, à l'avocat de M. A, dans les conditions prévues par l'article 13 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions administratives.
3. D'une part, une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l'autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l'article 34 de la Constitution ou d'autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution conservent le caractère d'actes administratifs, aussi longtemps qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une ratification, qui ne peut être qu'expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l'habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d'y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s'imposant à toute autorité administrative. Leur légalité peut être contestée par voie d'action, au moyen d'un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d'Etat, ou par la voie de l'exception, à l'occasion de la contestation d'un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l'application, sous réserve de question préjudicielle. Toutefois, lorsque le délai d'habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi n'est recevable qu'au travers d'une question prioritaire de constitutionnalité, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel sont remplies. En outre, la loi par laquelle le Parlement ratifie une ordonnance lui donne rétroactivement valeur législative. Il suit de là, d'une part, qu'un recours pour excès de pouvoir tendant à son annulation devient, à compter de cette ratification, sans objet et, d'autre part, qu'à compter de cette même date, elle ne peut plus être utilement contestée par voie d'exception qu'au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, par le moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité, et des engagements internationaux de la France produisant des effets directs dans l'ordre juridique interne.
4. D'autre part, l'article 13 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 mentionnée ci-dessus, prise sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par le 2° du I de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 et applicable durant la période, définie par l'article 2 de la même ordonnance, comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, dispose : " Lorsqu'une partie est représentée par un avocat, la notification prévue à l'article R. 751-3 du code de justice administrative est valablement accomplie par l'expédition de la décision à son mandataire ".
5. Pour écarter l'exception d'illégalité de l'article 13 de l'ordonnance du 25 mars 2020 soulevée par M. A, la cour administrative d'appel a jugé que les moyens invoqués étaient irrecevables en application de l'article R. 771-4 du code de justice administrative, faute d'avoir été exposés dans un mémoire distinct afin qu'ils puissent être examinés dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure applicable aux questions prioritaires de constitutionnalité. En se déterminant ainsi, alors qu'il est constant que l'ordonnance du 25 mars 2020 n'a pas fait l'objet d'une ratification par le Parlement, sans rechercher si les dispositions critiquées relevaient du domaine de la loi, la cour a commis une erreur de droit. Par suite, ses ordonnances doivent être annulées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen des pourvois.
6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler les affaires au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
7. En premier lieu, d'une part, si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer notamment les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et la création de nouveaux ordres de juridiction, les dispositions de la procédure applicable devant les juridictions administratives relèvent de la compétence réglementaire dès lors qu'elles ne mettent en cause aucune des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution ou d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle.
8. Les dispositions précitées de l'article 13 de l'ordonnance du 25 mars 2020 ont pour objet de déroger, durant la période de crise sanitaire, aux règles de forme et de nature réglementaires de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, selon lesquelles les jugements sont, " sauf dispositions contraires ", notifiés " à toutes les parties en cause et adressées à leur domicile réel, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ". Elles ne relèvent d'aucune des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution.
9. D'autre part, la différence de traitement instituée par la disposition litigieuse entre les parties qui bénéficient de l'assistance d'un avocat qui, durant la période d'état de crise sanitaire, peuvent se voir notifier la décision juridictionnelle les concernant par expédition à ce mandataire, et celles qui ne sont pas assistées d'un avocat, auxquelles les jugements doivent continuer à être personnellement notifiés par lettre recommandée avec accusé de réception, à moins qu'il ne le soient, en application des articles R. 751-4 et R. 751-4-1 du même code, par voie administrative ou par le biais de l'application informatique Télérecours, est justifiée par la différence de situation existant entre elles. Elle ne méconnaît ni le principe constitutionnel d'égalité ni celui d'égalité des armes, les particuliers non assistés par un avocat pouvant, tout comme les administrations qui y sont parfois contraintes, demander à être inscrits dans l'application permettant de communiquer par voie électronique avec la juridiction. En outre, si M. A fait valoir que les cabinets d'avocats étaient désorganisés durant la période de crise sanitaire, la disposition qu'il conteste n'a pas, compte tenu de l'ensemble des mesures prises pour pallier les difficultés nées de cette situation, et notamment du report des délais de recours, méconnu le droit au recours effectif.
10. Il résulte de ce qui précède que l'exception d'illégalité de l'article 13 de l'ordonnance du 25 mars 2020 doit être écartée.
11. En second lieu, aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à 751-4-1 () ". Il résulte par ailleurs de la combinaison des dispositions de l'article 15 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 précitée et de celles des articles 1er et 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du même jour relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, à laquelle il renvoie, que " tout acte, recours, action en justice " qui aurait dû être accompli pendant la période du 12 mars 2020 au 23 juin 2020 " sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.() ". Il en résulte que le délai d'appel contre un jugement de tribunal administratif notifié entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 n'a couru qu'à compter de cette dernière date.
12. Il résulte des dispositions de l'article 13 de l'ordonnance du 25 mars 2020 rappelées au point 4 et de ce qui a été dit précédemment que les jugements du tribunal administratif de Lille statuant sur les demandes de M. A, rendus le 31 mars 2020, ont été régulièrement notifiés par expédition des décisions à son avocat, qui en a accusé réception le 1er avril 2020. Cette notification a fait courir le délai de recours imparti à M. A pour faire appel, lequel était de deux mois à compter du 23 juin 2020. Par suite, les requêtes d'appel de M. A enregistrées le 18 novembre 2020 sont tardives et ne peuvent qu'être rejetées.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par M. A devant la cour administrative d'appel et le Conseil d'Etat soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les ordonnances du vice-président de la cour administrative d'appel de Douai du 21 décembre 2022 sont annulées.
Article 2 : Les requêtes d'appel de M. A sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de M. A présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B et au ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 21 novembre 2024 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et Mme Cécile Isidoro, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 4 décembre 2024.
Le président :
Signé : M. Stéphane Verclytte
La rapporteure :
Signé : Mme Cécile Isidoro
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova