Conseil d'État · 1ère chambre jugeant seule — 16 juin 2025

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le numéro 492017, par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 22 février et 25 septembre 2024 et les 29 avril et 14 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 décembre 2023 fixant pour la période du 1er janvier 2024 au 28 février 2026 la tarification nationale journalière des prestations des établissements mentionnés au d de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale exerçant des activités mentionnées au 4° de l'article L. 162-22 du même code ;
2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le numéro 495092, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 12 juin et 1er novembre 2024 et le 29 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 avril 2024 fixant la tarification nationale journalière des prestations des établissements mentionnés à l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale exerçant des activités mentionnées au 4° de l'article L. 162-22 du même code ;
2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 ;
- le décret n° 2021-1855 du 28 décembre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique du litige :
1. D'une part, en vertu des articles L. 160-8, L. 160-13, L. 162-20-1 et L. 162-22 du code de la sécurité sociale, dans les établissements de santé privés ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé, autres que les établissements à but non lucratif admis à participer à l'exécution du service public hospitalier au 22 juillet 2009 ou ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l'article 25 de l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, une tarification nationale journalière des prestations bénéficiant aux patients hospitalisés, établie par voie réglementaire en fonction des soins donnés et du niveau d'activité de l'établissement où ces soins sont donnés, sert de base au calcul de la participation de l'assuré pour les activités de soins médicaux et de réadaptation. En vertu du V de l'article 35 de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, dans sa rédaction applicable à la date des deux arrêtés attaqués, ces dispositions entrent en vigueur au plus tard le 1er juillet 2023.
2. D'autre part, aux termes du VI de l'article 35 de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 dans sa rédaction alors applicable : " Sont affectés d'un coefficient de transition les tarifs servant de base au calcul de la participation du patient (). Ce coefficient de transition est calculé pour chaque établissement afin de tenir compte des conséquences, sur ses recettes, de l'application de la tarification nationale journalière des prestations définie à l'article L. 162-20-1 du même code en comparaison de la tarification journalière des prestations appliquée dans l'établissement concerné. / Les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent les modalités de calcul du coefficient de transition ainsi que, pour chaque année de la période concernée, le taux national de convergence des tarifs journaliers des prestations servant au calcul des coefficients de transition des établissements de santé concernés. / La valeur du coefficient de transition ainsi que la valeur des tarifs journaliers des prestations de chaque établissement en découlant sont fixées par le directeur général de l'agence régionale de santé () / Ce coefficient doit atteindre la valeur 1 au plus tard le 1er janvier 2026. / Les modalités d'application du coefficient de transition sont fixées par un décret en Conseil d'Etat ". En vertu des dispositions du VI de ce même article dans sa rédaction applicable jusqu'au 31 décembre 2023, ce coefficient de transition s'applique dans les établissements de soins médicaux et de réadaptation privés mentionnés au point 1 à compter du 1er juillet 2023 et au plus tard jusqu'au 28 février 2026 et les valeurs de ce coefficient et des tarifs journaliers de transition des prestations de chaque établissement en découlant prennent effet, pour l'année 2023, à compter du 1er juillet et jusqu'au 29 février 2024 et, pour les années 2024 et 2025, à compter du 1er mars de l'année en cours. Dans la rédaction de ce VI applicable à compter du 1er janvier 2024, ce coefficient de transition s'applique dans les mêmes établissements à compter du 1er juillet 2023 et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2025, les valeurs de ce coefficient et des tarifs journaliers de transition des prestations de chaque établissement en découlant prenant effet, pour l'année 2023, à compter du 1er juillet et jusqu'au 29 février 2024 et, pour les années 2024 et 2025, à compter du 1er mars de l'année en cours.
3. Sur le fondement de ces dispositions, le décret du 28 décembre 2021 relatif à la tarification nationale journalière des prestations bénéficiant aux patients hospitalisés définit les modalités de fixation, d'une part, de la tarification nationale journalière des prestations bénéficiant aux patients hospitalisés et des tarifs journaliers applicables dans chaque établissement de santé, d'autre part, du coefficient de transition.
4. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) demande l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de l'arrêté du 21 décembre 2023 fixant pour la période du 1er janvier 2024 au 28 février 2026 la tarification nationale journalière des prestations des établissements mentionnés au point 1 exerçant des activités de soins médicaux et de réadaptation et, d'autre part, de l'arrêté du 15 avril 2024 abrogeant notamment ce précédent arrêté et fixant la tarification nationale journalière des prestations de l'ensemble des établissements de santé exerçant des activités de soins médicaux et de réadaptation, en prévoyant que les dispositions et les tarifs qu'il fixe prennent effet le 1er mars 2024.
Sur l'arrêté du 21 décembre 2023 :
5. En premier lieu, aux termes du II de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale, la tarification nationale journalière des prestations bénéficiant aux patients hospitalisés : " est arrêtée annuellement par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale () dans les quinze jours suivant la publication de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année ". Et, aux termes du III du même article : " Dans les quinze jours suivant la publication de l'arrêté fixant la tarification nationale journalière des prestations mentionné au II, le directeur général de l'agence régionale de santé ou, pour le service des santés des armées, les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de la défense, arrêtent la catégorie, mentionnée au I, dans laquelle chaque établissement ou hôpital des armées est classé et, par suite, les tarifs journaliers applicables aux hospitalisations et autres prestations de soins qui y sont pratiquées () " .
6. La circonstance que l'arrêté du 21 décembre 2023, qui, comme il a été dit, fixe pour la période du 1er janvier 2024 au 28 février 2026 la tarification nationale journalière des prestations des établissements mentionnés au point 1 exerçant des activités de soins médicaux et de réadaptation, ait été publié au Journal officiel de la République française le 23 décembre 2023 est, quel que puisse être le délai prévu à l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale, qui ne s'applique pas à sa publication et n'est au demeurant pas prescrit à peine de nullité, sans incidence sur sa légalité.
7. En deuxième lieu, il résulte des dispositions des V et VI de l'article 35 de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, dans leurs rédactions successives mentionnées au point 2, que celles-ci ont pour seul objet de fixer les périodes pendant lesquelles s'applique le coefficient de transition et pendant lesquelles prennent effet la valeur de ce coefficient et du tarif journalier des prestations en découlant pour chaque établissement et qu'elles demeurent ainsi sans incidence sur la période pour laquelle est par ailleurs arrêtée, par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, en vertu des dispositions citées aux points 1 et 5, la tarification nationale journalière des prestations bénéficiant aux patients hospitalisés. La fédération requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'incompétence ou méconnaîtrait l'article 35 de la loi du 24 décembre 2019 au motif qu'il aurait prévu pour la tarification nationale journalière des prestations qu'il fixe une date d'entrée en vigueur différente de celle à compter de laquelle prennent effet la valeur du coefficient de transition et du tarif journalier des prestations en découlant pour chaque établissement.
8. En troisième lieu, aux termes du I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale : " La tarification nationale journalière des prestations mentionnée au I de l'article L. 162-20-1 détermine les montants journaliers servant de base au calcul de la participation due par les assurés en fonction de la nature des hospitalisations ou des autres prestations de soins, le cas échéant dédiées à certaines catégories de patients, dont ils bénéficient. Ces montants dépendent de la catégorie à laquelle appartient l'établissement de santé ou l'hôpital des armées dans lequel les soins sont pratiqués. Les catégories d'établissements déterminées pour les besoins de cette tarification sont définies au regard du niveau d'activité des établissements l'année précédente, de leur spécialisation l'année précédente ainsi que les conditions dans lesquelles ils sont amenés à prendre en charge certains patients sur la base de critères territoriaux ".
9. L'arrêté du 21 décembre 2023 prévoit à son article 1er que, pour la période qu'il couvre, dans les établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale exerçant des activités de soins médicaux et de réadaptation, " la tarification nationale journalière des prestations mentionnée au I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale est établie en tenant compte de : / 1° la catégorie de l'établissement telle que résultant des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale ; / 2° la catégorie de prise en charge sous la forme de séjours à temps partiel ou de séjours à temps complet ; / 3° la  taille de l'établissement () ; / 4° l'exercice mixte, le cas échéant, par l'établissement, des activités mentionnées au 1° et 2° de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale ".
10. Si les dispositions du I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale citées au point 8 prévoient que les catégories d'établissement déterminées pour les besoins de la tarification nationale journalière des prestations mentionnée au I de l'article L. 162-20-1 du même code sont notamment définies au regard des conditions dans lesquelles les établissements sont amenés à prendre en charge certains patients sur la base de critères territoriaux, il n'en résulte pas que la prise en charge dont s'agit devrait nécessairement l'être au titre de soins de suite et de réadaptation. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d' " incompétence négative ", qu'il méconnaîtrait le I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale ou qu'il serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation faute de mettre en œuvre ce critère.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 de l'arrêté contesté : " I. - Le coefficient de transition, permettant de calculer les tarifs journaliers de prestations, applicable à chaque établissement pendant la période de convergence, tient compte du produit entre : / 1° Le rapport entre, au numérateur, les recettes de ticket modérateur transmises dans les conditions définies aux articles L. 6113-7 et L. 6113-8 du code de la santé publique par les établissements de santé au titre de 2022 et, au dénominateur, les recettes théoriques au titre de 2022 issues de la tarification nationale journalière des prestations de l'année 2022, définie à l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale, à périmètre d'activités identique ; / 2° La valeur du taux national de convergence mentionné à l'article 35 de la loi du 24 décembre 2019 susvisée, fixée, chaque année, de manière uniforme, de sorte à réduire l'écart entre les données mentionnées au 1° à 1 au 1er janvier 2026. () / II. - Chaque année, les tarifs journaliers de prestations appliqués à l'établissement sont issus du produit entre, d'une part, le tarif national journalier de prestations, résultant des dispositions de l'article R. 162 22-1 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, le coefficient de transition de l'année en cours. / L'évolution du coefficient de transition mentionné au I du présent article est arrêtée comme suit : / Le coefficient de transition de l'année 2023 vaut : 1+(coefficient de transition initial - 1) * (1-25 %). / Le coefficient de transition de l'année 2024 vaut : 1+(coefficient de transition 2023 - 1) * (1-33,33 %). / Le coefficient de transition de l'année 2025 vaut : 1+(coefficient de transition 2024 - 1) * (1-50 %). / Le coefficient de transition initial est le coefficient mentionné au 1° du I. () ".
12. Ces dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques. Par suite, et alors même que le calcul du coefficient de transition de l'année 2024 se fonde sur le coefficient de transition de l'année 2023 non encore notifié aux établissements, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ou serait pour ce motif entaché d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté.
13. En cinquième lieu, il résulte des dispositions du I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale, citées au point 8, que les montants journaliers servant de base au calcul de la participation due par les assurés sont déterminés par la tarification nationale journalière des prestations mentionnée au I de l'article L. 162-20-1 du même code et qu'ils dépendent de la catégorie à laquelle appartient l'établissement de santé dans lequel les soins sont pratiqués. En vertu du II de cet article, dans sa rédaction alors en vigueur, cette tarification est arrêtée annuellement par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale notamment " à partir des données mentionnées aux articles L. 6113-7 et L. 6113-8 du code de la santé publique ", c'est-à-dire celles se rapportant à l'analyse de leur activité par les établissements de santé ainsi que les informations, transmises par les établissements de santé aux agences régionales de santé, à l'Etat ou aux organismes d'assurance maladie, relatives à leurs moyens de fonctionnement, à leur activité, à leurs données sanitaires, démographiques et sociales qui sont nécessaires à l'élaboration et à la révision du projet régional de santé, à la détermination de leurs ressources, à l'évaluation de la qualité des soins, à la veille et la vigilance sanitaires, ainsi qu'au contrôle de leur activité de soins et de leur facturation.
14. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que, comme le soutient la fédération requérante, la tarification nationale journalière des prestations retenue par l'arrêté attaqué dans son annexe serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle présenterait une incohérence en retenant pour le groupe d'activité " polyvalent " un montant supérieur à certains groupes d'activités spécialisés au motif, non établi, que les groupes d'activités spécialisés présenteraient un coût nécessairement supérieur au groupe d'activité polyvalent ou en ce qu'elle serait " décorrélée de la réalité des prises en charge des patients concernés ", les montants retenus l'ayant été sur la base des tarifs journaliers antérieurs de prestations pratiqués par les établissements.
15. D'autre part, si l'arrêté en litige retient, pour les établissements relevant du d de l'article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, une tarification identique pour chaque taille d'établissement, il ressort des pièces du dossier que l'absence de différenciation a une incidence négligeable sur les recettes de la très grande majorité d'entre eux. Par suite, et alors même que des différences sensibles de tarifs existaient entre ces établissements en fonction de leur taille en 2019, avant qu'ils ne fassent l'objet d'une harmonisation, et qu'une différenciation a été conservée pour les établissements relevant des a, b et c du même article, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait, pour ce motif, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 21 décembre 2023.
Sur l'arrêté du 15 avril 2024 :
17. En premier lieu, pour les motifs énoncés aux points 8 à 10, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d' " incompétence négative ", qu'il méconnaîtrait le I de l'article R. 162-22-1 du code de la sécurité sociale ou qu'il serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation faute que la tarification nationale journalière des prestations qu'il fixe soit établie selon des catégories d'établissements définies au regard des conditions dans lesquelles ceux-ci sont amenés à prendre en charge certains patients sur la base de critères territoriaux.
18. En deuxième lieu, les dispositions de l'article 3 de l'arrêté contesté sont identiques à celles de l'article 2 de l'arrêté du 21 décembre 2023. Pour les motifs énoncés au point 12, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ou serait pour ce motif entaché d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté.
19. En troisième lieu, pour les motifs énoncés aux points 13 à 15, la fédération requérante n'est pas non plus fondée à soutenir que la tarification nationale journalière des prestations retenue par l'arrêté attaqué dans son annexe II serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
20. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 15 avril 2024.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération de l'hospitalisation privée - Soins médicaux et de réadaptation (FHP - SMR) et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Délibéré à l'issue de la séance du 15 mai 2025 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 16 juin 2025.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
La rapporteure :
Signé : Mme Anne Redondo
La secrétaire :
Signé : Mme Paule Troly
Nos 492017, 495092