Conseil d'État · 7ème chambre jugeant seule — 26 août 2025

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 25 juin et 28 novembre 2024 et 25 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association " TUC Les oubliés de la retraite " demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 28 février 2024 tendant à la modification des dispositions du décret n° 2014-350 du 19 mars 2014 relatif à la retraite anticipée au titre des " carrières longues ", de l'article D. 351-1-2 du code de la sécurité sociale et de toute autre disposition réglementaire s'opposant à la prise en compte, pour le bénéfice du dispositif " carrières longues ", des périodes de travail accomplies comme stagiaires sous le régime des travaux d'utilité collective (TUC) prévus à l'article 1er du décret n° 84-919 du 16 octobre 1984, des stages pratiques en entreprise prévus à l'article 5 de la loi n° 77-704 du 5 juillet 1977, des stages Jeunes volontaires, des programmes d'insertion locale et des stages d'initiation à la vie professionnelle (SIVP) ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de modifier les dispositions réglementaires précitées ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son préambule ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. François-Xavier Bréchot, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Labrune, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que par une décision dont l'association " TUC Les oubliés de la retraite " demande l'annulation pour excès de pouvoir, le Premier ministre a implicitement rejeté sa demande du 28 février 2024 tendant à la modification des dispositions réglementaires s'opposant à la prise en compte, dans le calcul de la durée d'assurance cotisée pour la mise en œuvre du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, des périodes de travail accomplies comme stagiaires sous le régime des travaux d'utilité collective (TUC) prévus à l'article 1er du décret du 16 octobre 1984 portant application du livre IX du code du travail aux travaux d'utilité collective, des stages pratiques en entreprise prévus à l'article 5 de la loi du 5 juillet 1977 portant diverses mesures en faveur de l'emploi des jeunes et complétant la loi n° 75-574 du 4 juillet 1975 tendant à la généralisation de la sécurité sociale, des stages " Jeunes volontaires ", des programmes d'insertion locale et des stages d'initiation à la vie professionnelle (SIVP),.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale : " Sont prises en considération en vue de l'ouverture du droit à pension, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat : () / 9° Les périodes de stage dont les cotisations sociales ont été prises en charge par l'Etat et ayant pour finalité l'insertion dans l'emploi par la pratique d'une activité professionnelle définies par décret en Conseil d'Etat ainsi que celles mentionnées à l'article 3 de la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979 portant diverses mesures en faveur de l'emploi et à l'article L. 980-9 du code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l'emploi ". Aux termes de l'article R. 351-12 du même code : " Pour l'application de l'article L. 351-3, sont comptés comme périodes d'assurance, depuis le 1er juillet 1930, pour l'ouverture du droit à pension : / () k) Les périodes de stage suivantes, mentionnées au 9° de l'article L. 351-3 : / - les travaux d'utilité collective prévus à l'article 1er du décret  n° 84 - 919 du 16 octobre 1984 portant application du livre IX du code du travail aux travaux d'utilité collective ; / - les stages pratiques en entreprise prévus à l'article 5 de la loi n° 77-704 du 5 juillet 1977 portant diverses mesures en faveur de l'emploi des jeunes, à l'article 3 de la loi n° 78-698 du 6 juillet 1978 relative à l'emploi des jeunes, à l'article 3 de la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979 portant diverses mesures en faveur de l'emploi, ainsi que les stages mis en œuvre, au cours de l'année 1982, dans le prolongement du dispositif prévu par l'article 3 de cette même loi du 10 juillet 1979 ; / - les stages Jeunes volontaires prévus à l'article 1er des décrets n° 82-72 du 22 janvier 1982 portant mise en place de stages de "jeunes volontaires ", n° 83-349 du 28 avril 1983 portant mise en place de stages jeunes volontaires et n° 84-648 du 17 juillet 1984 portant mise en place du programme Jeunes volontaires ; / - les programmes d'insertion locale prévus par le décret n° 87-236 du 3 avril 1987 relatif au programmes d'insertion locale (PIL) sous réserve que la période prise en considération au titre du 9° de l'article L. 351-3 du présent code ne soit pas déjà prise en considération au titre du 2° du même article ; / - les stages d'initiation à la vie professionnelle, prévus à l'article L.980 -9 du code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l'emploi ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 351-1-1 du même code : " L'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 est abaissé, pour les assurés qui ont commencé leur activité avant un des quatre âges, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans, et dans des conditions déterminés par décret et ont accompli une durée totale d'assurance et de périodes reconnues équivalentes dans le régime général et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, au moins égale à une limite définie par décret qui ne peut être supérieure à la durée d'assurance mentionnée au deuxième alinéa du même article L. 351-1, tout ou partie de cette durée totale ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré. Un décret précise les modalités d'application du présent article et, notamment, les conditions dans lesquelles, le cas échéant, peuvent être réputées avoir donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré certaines périodes d'assurance validées en application de l'article L. 351-3 ou de dispositions légales ou réglementaires ayant le même objet, applicables à des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse, selon les conditions propres à chacun de ces régimes, ainsi qu'en application des articles L. 381-1 et L. 381-2 et les périodes pendant lesquelles les fonctionnaires, les magistrats et les militaires vérifiaient les conditions d'affiliation à l'assurance vieillesse du régime général mentionnées aux mêmes articles L. 381-1 et L. 381-2, mais étaient affiliés à un régime spécial ". Aux termes du premier alinéa du I de l'article D. 351-1-1 du même code : " I. - Pour les assurés qui justifient d'une durée d'assurance cotisée, entendue comme la durée d'assurance accomplie dans le régime général et, le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à celle prévue au deuxième alinéa de l'article L. 351-1, l'âge prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 est abaissé, en application de l'article L. 351-1-1 : ". Aux termes de l'article D. 351-1-2 du même code : " I. - Pour l'appréciation de la durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré mentionnée à l'article D. 351-1-1, sont réputées avoir donné lieu à cotisations : / 1° Les périodes de service national, à raison d'un trimestre par période d'au moins quatre-vingt-dix jours, consécutifs ou non, dans la limite de quatre trimestres. Lorsque cette période couvre deux années civiles, elle peut être affectée à l'une ou l'autre de ces années, la solution la plus favorable étant retenue ; / 2° Les périodes comptées comme périodes d'assurance en application des 1° et 5° au titre de l'incapacité temporaire de l'article R. 351-12, dans la limite de quatre trimestres ; / 3° Les périodes comptées comme périodes d'assurance en application des b et c du 4° et du 10° de l'article R. 351-12, dans la limite de quatre trimestres ; / 4° Les périodes comptées comme périodes d'assurance en application du 2° de l'article R. 351-12 ; / 5° Les périodes comptées comme périodes d'assurance en application du 3° de l'article R. 351-12, dans la limite de deux trimestres ; / 6° Les trimestres de majoration de durée d'assurance acquis au titre de l'article L. 351-6-1 ; / 7° Les périodes validées en application des articles L. 381-1 et L. 381-2 et les périodes pendant lesquelles les fonctionnaires, les magistrats et les militaires vérifiaient les conditions d'affiliation à l'assurance vieillesse du régime général mentionnées aux mêmes articles mais étaient affiliés à un régime spécial, dans la limite de quatre trimestres. / II. - Sont également réputées avoir donné lieu à cotisations les périodes accomplies dans les autres régimes obligatoires et réputées comme telles en application du présent article ou des dispositions réglementaires ayant le même objet, selon les conditions propres à chacun de ces régimes. / Pour l'application de chacune des limites prévues aux 1°, 2°, 3° et 5° du I, il est tenu compte des trimestres réputés cotisés auprès de l'ensemble des régimes obligatoires, au titre de ces mêmes dispositions ou des dispositions réglementaires ayant le même objet et se rapportant, respectivement, aux périodes de même nature. / Le nombre de trimestres ayant donné lieu à cotisations ou réputés tels ne peut excéder quatre pour une même année civile ". Aux termes de l'article D. 351-1-3 du même code : " Pour l'application de la condition de début d'activité mentionnée à l'article D. 351-1-1, sont considérés comme ayant débuté leur activité avant l'âge de seize, dix-huit, vingt, ou vingt-et-un ans les assurés justifiant : / 1° D'une durée d'assurance d'au moins cinq trimestres à la fin de l'année au cours de laquelle est survenu, respectivement, leur seizième, dix-huitième, vingtième, ou vingt-et-unième anniversaire ; / 2° S'ils sont nés au cours du quatrième trimestre et ne justifient pas de la durée d'assurance prévue au 1° du présent article, d'une durée d'assurance d'au moins quatre trimestres à la fin de l'année au cours de laquelle est survenu, respectivement, leur seizième, dix-huitième, vingtième, ou vingt-et-unième anniversaire ".
4. En premier lieu, il résulte des termes mêmes des dispositions de l'article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale citées au point 3 qu'elles ont renvoyé à un décret le soin de préciser les conditions dans lesquelles peuvent être réputées avoir donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré certaines périodes seulement d'assurance parmi celles validées en application de l'article L. 351-3. Par suite, le pouvoir réglementaire n'était pas tenu de prévoir que les périodes mentionnées au 9° de l'article L. 351-3 cité au point 2 soient réputées avoir donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré. En tout état de cause, contrairement à ce que soutient l'association requérante, il ne ressort pas des travaux préalables à l'adoption de la loi du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, qui a ajouté les périodes de stage au titre des TUC et autres stages assimilés prises en considération en vue de l'ouverture du droit à pension au 9° de l'article L. 351-3, que l'intention du législateur aurait été de prévoir que ces périodes seraient réputées avoir donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré en vue de l'application du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue prévue à l'article L. 351-1-1 du même code.
5. En deuxième lieu, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ". Les exigences constitutionnelles résultant de ces dispositions impliquent la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des personnes retraitées. Il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées.
6. Il ressort des pièces du dossier que si les périodes d'assurance qui n'ont pas donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré, telles les périodes de stage au titre des TUC et autres stages assimilés, ne sont pas prises en compte au titre de la durée d'assurance cotisée en qualité de périodes réputées cotisées au titre du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue, elles sont en revanche non seulement prises en considération en vue de l'ouverture du droit à pension au titre du 9° de l'article L. 351-3, mais également prises en compte au titre du nombre de trimestres pour la durée d'assurance nécessaire avant d'avoir atteint les bornes d'âges de 16, 18, 20 ou 21 ans, fixées par l'article D. 351-1-3 mentionné au point 3, pour l'accès au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que le Premier ministre, qui disposait d'une marge d'appréciation conférée par le législateur pour décider si les périodes de stage au titre des TUC et autres stages assimilés devaient être réputées ou non avoir donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré en vue de l'application du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue prévue à l'article L. 351-1-1 du même code, aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ou aurait méconnu les dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en ne le prévoyant pas.
7. En dernier lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
8. Les périodes réputées cotisées au titre du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue énumérées à l'article D. 351-1-2 cité au point 3 correspondent à des situations dans lesquelles des personnes ont subi des périodes d'inactivité involontaire. Dès lors, cette situation est différente des périodes de stage au titre des TUC et autres stages assimilés mentionnées au 9° de l'article L. 351-3, lesquelles sont en revanche proches des stages de la formation professionnelle mentionnées au 8° du même article qui ne sont pas non plus prises en compte en tant que périodes réputées cotisées pour l'ouverture de droit à la retraite anticipée pour carrière longue. Par suite, la différence de traitement qui en résulte, qui est en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit visant à faire bénéficier de la solidarité nationale des personnes ont subi des périodes d'inactivité involontaire, n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
9. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association " TUC Les oubliés de la retraite " est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association " TUC Les oubliés de la retraite ", au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Délibéré à l'issue de la séance du 9 juillet 2025 où siégeaient : M. Frédéric Gueudar Delahaye, assesseur, présidant ; M. Gilles Pellissier, conseiller d'Etat et M. François-Xavier Bréchot, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 26 août 2025.