Conseil d'État · 6ème chambre jugeant seule — 24 juillet 2025

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 septembre 2024, 2 décembre 2024, 30 avril 2025 et 15 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Afficion demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande du 2 mai 2024 tendant à l'abrogation de l'article R. 581-47 du code de l'environnement, l'article 2 du décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 en tant qu'il codifie l'article R. 581-47 du code de l'environnement, ainsi que l'article 1er du décret
n° 2007-1467 du 12 octobre 2007 et son annexe, en tant qu'ils créent l'article R. 581-31 du code de l'environnement ;
2°) d'enjoindre à l'Etat d'abroger ces dispositions ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code de commerce ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Juliette Mongin, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Buk Lament - Robillot, avocat de la société Afficion ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article R. 581-47 du code de l'environnement : " Le mobilier urbain destiné à recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local, ou des œuvres artistiques, ne peut supporter une publicité commerciale excédant la surface totale réservée à ces informations et œuvres. Sans préjudice de l'application des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 581-42, lorsque ce mobilier urbain supporte une publicité d'une surface unitaire supérieure à 2 mètres carrés et qu'il s'élève à plus de 3 mètres au-dessus du sol, il doit être conforme aux dispositions du premier alinéa de l'article R. 581-31, de l'article R. 581-32 et du premier alinéa de l'article R. 581-33 ". La société Afficion demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé de faire droit à sa demande du 2 mai 2024 tendant à l'abrogation de ces dispositions.
2. En premier lieu, aux termes du 1° de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ". Aux termes de l'article L. 581-9 du même code : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public () ". Aux termes de l'article R. 581-42 du même code : " Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence () ".
3. Les dispositions de l'article L. 581-3 du code de l'environnement citées au point précédent se bornent à définir ce que constitue une publicité au sens et pour l'application du chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l'environnement. Il s'ensuit qu'étant, par elles-mêmes, dépourvues de portée normative, le moyen tiré de ce que l'article R. 581-47 du code de l'environnement méconnaîtrait ces dispositions ne peut qu'être écarté.
4. En deuxième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
5. Il résulte des dispositions citées au point 2 que le mobilier urbain se distingue des autres dispositifs pouvant accueillir de la publicité en ce qu'il a pour objet principal de répondre aux besoins des administrés, et n'a qu'une vocation publicitaire accessoire. Par suite, le pouvoir réglementaire pouvait fixer des règles différentes entre le mobilier urbain pour l'information et les autres supports publicitaires, sans qu'il soit établi qu'une telle différence de traitement présenterait un caractère disproportionné. Il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'article R. 581-47 du code de l'environnement méconnaîtrait le principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
6. En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 que l'article R. 581-47 du code de l'environnement se borne à préciser les conditions générales d'apposition de publicités commerciales sur une catégorie particulière de mobilier urbain. Elles ne sauraient, par elles-mêmes, placer les entreprises exploitant ces mobiliers urbains en position dominante sur le marché de la publicité extérieure, ni a fortiori conduire nécessairement à l'exploitation abusive d'une telle position par ces opérateurs. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 420-2 du code de commerce par les dispositions litigieuses ne peut qu'être écarté.
7. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du refus opposé à sa demande tendant à l'abrogation de l'article
R. 581-47 du code de l'environnement, de l'article 2 du décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 en tant qu'il codifie l'article R. 581-47 du code de l'environnement, ainsi que de l'article 1er du décret n° 2007-1467 du 12 octobre 2007 et son annexe, en tant qu'ils créent l'article R. 581-31 du code de l'environnement. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Afficion est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Afficion, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Délibéré à l'issue de la séance du 19 juin 2025 où siégeaient : M. Stéphane Hoynck, assesseur, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et Mme Juliette Mongin, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 24 juillet 2025.
Le président :
Signé : M. Stéphane Hoynck
La rapporteure :
Signé : Mme Juliette Mongin
La secrétaire :
Signé : Mme Juliette DolleyOGXP6U7K