Conseil d'État · Juge des référés — 4 octobre 2021

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 8 septembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des prestataires de santé à domicile, le Syndicat national des associations d'assistance à domicile et l'Union des prestataires de santé à domicile indépendants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision du comité économique des produits de santé (CEPS) du 30 juillet 2021 qui fixe le tarif de responsabilité, le prix limite de vente au public et les prix de cession des dispositifs médicaux à pression positive continue (PPC) pour le traitement du syndrome d'apnées/hypopnées obstructives du sommeil et des prestations associées inscrits sur la liste prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, la décision contestée porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts des prestataires de santé à domicile en ce que, en premier lieu, elle impose une baisse significative de l'ensemble des tarifs liés au traitement du syndrome d'apnées/hypopnées obstructives du sommeil depuis le 1er septembre 2021, en deuxième lieu, cette baisse de tarif a pour conséquence une baisse de chiffre d'affaires des prestataires de santé à domicile de l'ordre de 138 millions d'euros pour les années 2021 et 2022 et, en troisième lieu, les conséquences brutales et drastiques, voire irréversibles, pour les prestataires de santé à domicile de ces baisses ne sont pas soutenables pendant la crise sanitaire et, d'autre part, l'objectif d'économie budgétaire poursuivi par le CEPS ne saurait caractériser un intérêt public ou général suffisant au regard des conséquences emportées sur les opérateurs concernés ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- la décision contestée est entachée d'un vice de procédure privant les prestataires d'une garantie de nature à influer sur le sens de la décision prise dès lors que les négociations préalables du cadre conventionnel, dont seul l'échec peut permettre au CEPS de prendre une décision unilatérale, n'ont pas été menées de manière loyale et utile ;
- la décision contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que, pour imposer la baisse généralisée des tarifs, le CEPS n'a pas pris en considération, d'une part, l'impact de la crise sanitaire et, d'autre part, l'impact du rappel de 370 000 appareils de traitement de l'apnée du sommeil par la société Philips en juin 2021 ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle méconnaît l'objectif défini par les pouvoirs publics consistant à responsabiliser l'ensemble des acteurs et à concentrer les dépenses de l'assurance maladie sur les patients pour lesquels le traitement est le plus efficient ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle prévoit une grille tarifaire similaire à la grille tarifaire proposée le 21 juillet 2021 mais établie sur la base de critères différents, alors que ce changement aurait nécessairement et logiquement dû avoir un impact sur les tarifs et leur révision ;
- la décision porte une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté d'entreprendre des prestataires de santé à domicile et au droit à la protection de leurs biens en ce que les baisses tarifaires décidées par le CEPS compromettent sérieusement leur activité PPC ;
- la décision contestée est entachée d'une erreur de droit et porte atteinte au principe de sécurité juridique et à la liberté contractuelle dès lors qu'elle prévoit une baisse temporaire des tarifs entre le 1er septembre 2021 et le 1er mars 2022, visant à récupérer la pénalité découlant du non-respect de l'objectif de limitation de la croissance des dépenses à 1 % pour l'année 2018 fixé par l'article 4 de la convention signée en décembre 2017, alors que la convention de 2017 prévoit une récupération de la pénalité auprès de chaque entreprise concernée par le dépassement de l'objectif, via l'URSSAF, et avec un mécanisme de prorata.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2021, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, en premier lieu, la Fédération des prestataires de santé à domicile, le Syndicat national des associations d'assistance à domicile et l'Union des prestataires de santé à domicile indépendants, en deuxième lieu, le comité économique des produits de santé et, en dernier lieu, le ministre des solidarités et de la santé.
Ont été entendus lors de l'audience publique du 30 septembre 2021, à 10 heures :
- Me Uzan-Sarano, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des requérants ;
- les représentants des requérantes ;
- les représentants du comité économique des produits de santé ;
- les représentants du ministre des solidarités et de la santé ;
à l'issue de laquelle la juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". La possibilité pour le juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative est subordonnée notamment à la condition qu'il y ait urgence. Il lui appartient d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à porter à sa situation une atteinte suffisamment grave et immédiate pour caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.
2. Par une décision du 30 juillet 2021, le comité économique des produits de santé a fixé le tarif de responsabilité, le prix limite de vente au public et les prix de cession des dispositifs médicaux à pression positive continue pour le traitement du syndrome d'apnées/hypopnées obstructives du sommeil et des prestations associées, applicables au 1er septembre 2021 et au 1er mars2022. La Fédération des prestataires de santé à domicile, le Syndicat national des associations d'assistance à domicile et l'Union des prestataires de santé à domicile indépendants demandent, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette décision.
3. Pour justifier de l'urgence de cette suspension, les organisations professionnelles requérantes soutiennent que la baisse des tarifs du traitement des apnées du sommeil par la décision contestée conduira à une réduction du chiffre d'affaires des prestataires de santé à domicile de 138 millions d'euros pour les années 2021 et 2022 dont 49 millions pour la seule année 2021 alors que leurs tarifs ont déjà connu une baisse de 38 % entre 2009 et 2020 et que la crise sanitaire a à la fois alourdi leurs charges et réduit le nombre de patients bénéficiant d'une nouvelle prescription, ces difficultés étant accentuées par leur obligation de prendre en charge la reprise de 370 000 dispositifs défectueux de la marque Philips. Les organisations requérantes font en outre valoir que l'objectif d'économie budgétaire poursuivi par la décision en litige ne saurait caractériser un intérêt public suffisant pour ne pas suspendre l'exécution.
4. Toutefois, en application de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Il appartient au comité économique des produits de santé, créé par l'article L. 162-17-3 du même code, d'appliquer les orientations relatives aux moyens propres à assurer la mise en œuvre de cet objectif. Il peut, ainsi, dans le respect des critères fixés par le II de l'article L. 165-2 du code de la sécurité sociale, décider une baisse des tarifs des dispositifs médicaux. Or, les dispositifs liés au traitement du syndrome de l'apnée du sommeil font l'objet d'un remboursement par l'assurance maladie à hauteur d'environ 800 millions d'euros par an, soit 9 % de l'ensemble des dépenses remboursées. Par la décision contestée, le comité économique des produits de santé a retenu une baisse moyenne des tarifs de 11 % sans modifier le tarif d'initiation et en limitant à 9,6 % la baisse des tarifs pour les patients les plus " observants ". Si les organisations professionnelles requérantes ont fait valoir à l'audience que cette nouvelle baisse risquait de conduire à la disparition des plus fragiles entreprises du secteur, qui est constitué à hauteur de 83 % de très petites entreprises, pour lesquelles les dispositifs médicaux pour le traitement du syndrome de l'apnée représentent entre 25 et 100 % de leur activité, elles n'ont apporté que des éléments généraux sur le mode de fonctionnement des prestataires de santé à domicile sans caractériser l'importance et l'immédiateté du risque résultant pour certains d'entre eux de la baisse des tarifs. Or, les organisations requérantes ne contestent pas le dynamisme du secteur qui a connu une croissance de 28 % entre 2017 et 2020, d'autant que si 1,4 million de patients font l'objet d'un traitement, 2,5 millions de personnes seraient concernées par cette pathologie. Il ressort d'ailleurs des explications fournies à l'audience que les organisations professionnelles requérantes ne remettent pas en cause le principe de la baisse des tarifs mais en demandent l'étalement sur une période pluriannuelle. Il s'ensuit que, compte tenu de l'appréciation globale à laquelle le juge des référés doit procéder, il ne résulte ni de l'instruction écrite, ni des explications orales fournies à l'audience que l'exécution de la décision en litige porterait à la situation des entreprises dont les organisations requérantes défendent les intérêts une atteinte suffisamment grave et immédiate pour caractériser une situation d'urgence.
5.  Il y a lieu, en conséquence, de rejeter l'ensemble des conclusions de la requête, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la Fédération des prestataires de santé à domicile, du Syndicat national des associations d'assistance à domicile et de l'Union des prestataires de santé à domicile indépendants est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération des prestataires de santé à domicile, au Syndicat national des associations d'assistance à domicile, à l'Union des prestataires de santé à domicile indépendants et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au comité économique des produits de santé.456494