Conseil d'État · Juge des référés — 21 octobre 2021

Vu la procédure suivante :
L'association Avocats pour la défense des étrangers a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Pau, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, d'ordonner au préfet des Pyrénées-Atlantiques de fermer le centre de rétention administrative d'Hendaye jusqu'à ce que soient réalisés les travaux de remise en état des locaux à la suite de l'incendie du 19 septembre 2021 et que la commission de sécurité valide le dispositif anti-incendie et, d'autre part, d'ordonner au préfet des Pyrénées-Atlantiques, dès la réouverture du centre de rétention administrative, en premier lieu, de prendre les mesures nécessaires de manière à ce que les gestes barrières puissent être respectés, en deuxième lieu, à ce que chaque retenu puisse bénéficier d'une chambre individuelle, en troisième lieu, à ce que le protocole sanitaire défini par le ministre de l'intérieur le 17 mars 2020 soit appliqué et, en dernier lieu, à ce qu'un protocole de ménage renforcé soit mis en œuvre au vu des risques de propagation du virus de la Covid-19. Par une ordonnance n° 2102529 du 28 septembre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 1er octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Avocats pour la défense des étrangers demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) d'enjoindre à l'autorité administrative de fermer le centre de rétention administrative d'Hendaye, jusqu'à ce que les travaux prévus ainsi que ceux rendus nécessaires par l'incendie du 19 septembre 2021 pour la remise en état et pour la sécurisation du centre soient effectués, et que la commission de sécurité valide la sécurité des locaux en termes de dispositif anti-incendie ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat les entiers frais et dépens, notamment ceux de l'expertise confiée par le tribunal administratif à M. A.
Elle soutient que :
- le Conseil d'Etat est compétent pour connaître de sa requête ;
- elle justifie d'un intérêt à agir dès lors qu'elle a pour objet statutaire d'assurer l'effectivité, la promotion, la défense et la formation en matière de droit des étrangers ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, en premier lieu, aucune vérification n'a été faite quant à la qualité de l'air dans cet espace clos qui peut difficilement être aéré, en deuxième lieu, l'assainissement et la décontamination du rez-de-chaussée n'ont toujours pas été effectués à ce jour et, en dernier lieu, l'expert désigné par le juge des référés du tribunal administratif de Pau a constaté des dysfonctionnements du dispositif anti-incendie, qui menace gravement la sécurité des personnes retenues ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie, au droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants et au droit à la protection de la santé ;
- le droit à la vie et à la protection de la santé n'est pas assuré pour les personnes présentes dans le centre de rétention administrative d'Hendaye eu égard notamment aux conclusions du rapport de constat déposé le 24 septembre 2021 par l'expert désigné par le tribunal administratif dès lors que, en premier lieu, les substances toxiques libérées dans l'air lors de l'incendie atteignent les escaliers et le premier étage, et les retenus et le personnel doivent par ailleurs régulièrement transiter par le rez-de-chaussée, en deuxième lieu, les travaux de décontamination n'ont toujours pas été entrepris et il n'existe aucune certitude sur la date de début de ces opérations et, en dernier lieu, la sécurité des personnes présentes dans le centre de rétention administrative n'est pas assurée en cas d'incendie, ce qui crée un danger imminent pour leur vie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association Avocats pour la défense des étrangers, et d'autre part, le ministre de l'intérieur ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 12 octobre 2021, à 15 heures 30 :
- Me Poulet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association Avocats pour la défense des étrangers ;
- la représentante du ministre de l'intérieur ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
Sur le cadre juridique du litige :
2. Aux termes de l'article L. 740-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'autorité administrative peut, dans les conditions prévues au présent titre, placer en rétention un étranger pour l'exécution de la décision d'éloignement dont il fait l'objet. " Aux termes de l'article R. 744-4 du même code : " Les centres de rétention administrative sont placés sous la responsabilité du préfet () qui désigne par arrêté le chef du centre (). / () Le chef de centre est responsable de l'ordre et de la sécurité du centre et de la tenue du registre mentionné à l'article L. 744-2. Il a autorité sur l'ensemble des personnes qui concourent au fonctionnement du centre ". Aux termes de l'article R. 744-5 du même code, " les centres de rétention administrative offrent aux étrangers retenus des équipements de type hôtelier et des prestations de restauration collective. Leur capacité d'accueil ne peut pas dépasser cent quarante places ". Aux termes de l'article R. 744-6 du même code : " Les centres de rétention administrative répondent aux normes suivantes : / 1° Une surface utile minimum de dix mètres carrés par retenu comprenant les chambres et les espaces librement accessibles aux heures ouvrables ; / 2° Des chambres collectives non mixtes, contenant au maximum six personnes ; / 3° Des équipements sanitaires, comprenant des lavabos, douches et cabinets d'aisance, en libre accès et en nombre suffisant, soit un bloc sanitaire pour dix retenus ; / 4° Un téléphone en libre accès pour cinquante retenus ; / 5° Des locaux et matériels nécessaires à la restauration conformes aux normes prévues par un arrêté conjoint du ministre de l'agriculture, du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de la consommation; / 6° Au-delà de quarante personnes retenues, une salle de loisirs et de détente distincte du réfectoire, dont la superficie est d'au moins cinquante mètres carrés, majorée de dix mètres carrés pour quinze retenus supplémentaires ; / 7° Une ou plusieurs salles dotées d'équipement médical, réservées au service médical ; / 8° Un local permettant de recevoir les visites des familles et des autorités consulaires ; / 9° Le local mentionné à l'article L. 744-5, réservé aux avocats ; / 10° Un local affecté à l'organisme mentionné aux articles R. 744-19 et R. 751-8 ; / 11° Un local, meublé et équipé d'un téléphone, affecté à la personne morale mentionnée à l'article R. 744-20 ; / 12° Un espace de promenade à l'air libre ; (). ". Enfin, en application de l'article R. 143-20 du code de la construction et de l'habitation, " Les établissements recevant du public qui ne correspondent à aucun des types définis par le règlement de sécurité sont néanmoins assujettis aux prescriptions du présent chapitre. Les mesures de sécurité à y appliquer sont précisées, après avis de la commission de sécurité compétente, en tenant compte de celles qui sont imposées aux types d'établissements dont la nature d'exploitation se rapproche le plus de celle qui est envisagée ".
3. Eu égard à la vulnérabilité des personnes retenues et à leur situation d'entière dépendance vis à vis de l'administration, il appartient à celle-ci, et notamment aux chefs de centre, en leur qualité de chefs de service, de prendre les mesures propres à protéger leur vie ainsi qu'à leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant afin de garantir le respect effectif des exigences découlant des principes rappelés notamment par les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le droit au respect de la vie ainsi que le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Lorsque la carence de l'autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes ou les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence.
Sur la demande en référé :
4. Il résulte de l'instruction que le dimanche 19 septembre 2021 vers 21h10, un incendie d'origine volontaire s'est déclaré au sein de la chambre 5 du rez-de-chaussée du centre de rétention administrative d'Hendaye. L'incendie a été circonscrit à 21h42 et les locaux désenfumés. Deux retenus en détresse respiratoire ont été conduits à l'hôpital. Dans son rapport du 22 septembre 2021, l'expert judiciaire requis dans le cadre de l'enquête judiciaire a constaté que l'incendie avait été volontairement allumé par l'occupant de la chambre 5, à laquelle il était resté circonscrit. L'expert a par ailleurs préconisé l'assainissement des parties communes et des chambres 4 à 12, atteintes des suites de combustion. L'administration a alors décidé de ne conserver que 6 retenus dans le centre, hébergés au premier étage. Mandaté à la demande de l'association requérante par ordonnance de la présidente du tribunal administratif de Pau du 22 septembre 2021, un autre expert, par un rapport du 24 septembre 2021, a constaté qu'il avait été remédié au dysfonctionnement du système de sécurité incendie et que la décontamination devait porter sur l'ensemble du rez-de-chaussée. Il a également préconisé le nettoyage approfondi des sols, la mise en peinture des surfaces et l'installation de faux-plafonds ventilés, l'amélioration du positionnement du chef de poste par rapport à la centrale sécurité incendie, la création d'une porte de secours supplémentaire vers l'extérieur au rez-de-chaussée et le remplacement des matelas existants par des matelas ignifugés dans la masse.
5. L'association Avocats pour la défense des étrangers demande au juge des référés du Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Pau du 28 septembre 2021 rejetant sa demande de fermeture du centre de rétention administrative d'Hendaye, et d'enjoindre à l'autorité administrative de le fermer jusqu'à ce que les travaux prévus ainsi que ceux rendus nécessaires par l'incendie du 19 septembre 2021 pour la remise en état et pour la sécurisation du centre soient effectués, et que la commission de sécurité valide la sécurité des locaux en termes de dispositif anti-incendie. Elle soutient que les conditions de rétention au sein du centre de rétention administrative d'Hendaye portent une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie, au droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants et au droit à la protection de la santé tels que protégés notamment par les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
6. L'association soutient, en premier lieu, que les substances toxiques libérées dans l'air lors de l'incendie atteignent les escaliers et le premier étage, et que les retenus et le personnel doivent par ailleurs régulièrement transiter par le rez-de-chaussée, alors que les travaux de décontamination n'ont toujours pas été entrepris et qu'il n'existe aucune certitude sur la date de début de ces opérations. Il résulte toutefois de l'instruction que l'incendie du 19 septembre 2021 s'est déclaré au rez-de-chaussée et n'a pas atteint les étages supérieurs du bâtiment. En outre, une société spécialisée a commencé le lundi 27 septembre 2021 les travaux de décontamination de la zone touchée par l'incendie soit, au rez-de-chaussée du centre, les chambres 4 à 12 et le couloir qui les dessert, conformément aux recommandations de l'expert judiciaire. Un certificat de décontamination a été délivré le 1er octobre suivant, à l'achèvement de ces travaux. Le 5 octobre, la vérification du bon fonctionnement du système de ventilation et du réseau électrique dans le couloir touché par l'incendie a été faite, accompagnée du nettoyage des grilles d'aspiration.
7. L'association soutient, en second lieu, que la sécurité des personnes présentes dans le centre n'est pas assurée en cas d'incendie, ce qui crée un danger imminent pour leur vie. Il résulte toutefois de l'instruction qu'un technicien spécialisé dans la protection incendie est intervenu le 20 septembre 2021 pour vérifier le réarmement du système de sécurité incendie et le 6 octobre 2021 pour s'assurer du bon fonctionnement du dispositif de sécurité incendie et procéder à un nouveau paramétrage. Le chef de centre a par ailleurs rappelé par instruction écrite du 21 septembre 2021 qu'au début de chaque vacation, le chef de poste est tenu de vérifier le bon fonctionnement du système de sécurité incendie.
8. Enfin, la commission de sécurité s'est réunie le 11 octobre 2021 dans les locaux du centre de rétention administrative afin de passer en revue et de tester l'efficacité des dispositifs de sécurité, et a validé la possibilité d'accueillir six personnes au premier étage, où elles ont directement accès à la salle de restauration, l'unité médicale, le bureau de la CIMADE, le bureau de l'OFII et une cour extérieure disposant d'une issue de secours. La commission de sécurité doit de réunir de nouveau sur le site le 3 novembre 2021 afin d'envisager la réouverture complète du rez-de-chaussée de la zone de rétention.
8. Il résulte de tout ce qui précède que le maintien de l'ouverture du centre de rétention d'Hendaye avec possibilité d'accueillir six personnes uniquement à l'étage ne caractérise pas l'existence, à la date de la présente ordonnance, d'une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales en cause.
Sur les frais d'expertise :
9. Aux termes de l'article R. 532-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction. " Aux termes de l'article R. 621-13 du même code : " Lorsque l'expertise a été ordonnée sur le fondement du titre III du livre V, le président du tribunal () en fixe les frais et honoraires par une ordonnance prise conformément aux dispositions des articles R. 621-11 et R. 761-4. Cette ordonnance désigne la ou les parties qui assumeront la charge de ces frais et honoraires. Elle est exécutoire dès son prononcé, et peut être recouvrée contre les personnes privées ou publiques par les voies de droit commun. Elle peut faire l'objet, dans le délai d'un mois à compter de sa notification, du recours prévu à l'article R. 761-5. / Dans le cas où les frais d'expertise mentionnés à l'alinéa précédent sont compris dans les dépens d'une instance principale, la formation de jugement statuant sur cette instance peut décider que la charge définitive de ces frais incombe à une partie autre que celle qui a été désignée par l'ordonnance mentionnée à l'alinéa précédent ou par le jugement rendu sur un recours dirigé contre cette ordonnance. " Aux termes de l'article R. 761-1 du même code : " Les dépens comprennent () les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties () ". Enfin, aux termes de l'article R. 761-5 du même code : " Les parties () peuvent contester l'ordonnance mentionnée à l'article R. 761-4 devant la juridiction à laquelle appartient l'auteur de l'ordonnance / (). " Il résulte des dispositions de l'article R. 621-13 du code de justice administrative, dérogeant sur ce point à l'article R. 761-1 du même code, que la répartition des frais et honoraires de l'expert entre les parties intervient dans les circonstances de l'espèce, compte tenu notamment de l'utilité de l'expertise pour ces parties, sans que cette répartition soit déterminée par la seule circonstance qu'une de ces parties l'a demandée ou, à l'inverse, en a contesté le bien-fondé. Le recours dont l'ordonnance mentionnée au premier alinéa de l'article R. 621-13 peut faire l'objet en application des dispositions précitées de l'article R. 761-5 du code de justice administrative est un recours de plein contentieux par lequel le juge détermine les droits à rémunération de l'expert ainsi que les parties devant supporter la charge de cette rémunération.
10. Par une ordonnance de taxation 2102527-1 du 27 septembre 2021, la présidente du tribunal administratif de Pau a mis à la charge de l'association Avocats pour la défense des étrangers les frais et honoraires de 3 385,80 euros TTC de l'expertise ordonnée le 22 septembre précédent sous le même numéro à la demande de l'association. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les conclusions de l'association, présentées dans la présente instance de référé devant le Conseil d'Etat et tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat ces frais d'expertise, sont irrecevables. En l'absence d'instance principale, cette ordonnance ne peut être contestée que devant le tribunal administratif, selon les modalités prévues à l'article R. 761-5 du code de justice administrative.
11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l'association Avocats pour la défense des étrangers doivent être rejetées, y compris ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'association Avocats pour la défense des étrangers est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Avocats pour la défense des étrangers et au ministre de l'intérieur.
Fait à Paris, le 21 octobre 2021.
Signé : Thomas Andrieu4571794