Conseil d'État · Section du Contentieux — 16 novembre 2021

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 21 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B D, Mme J A épouse D, agissant tant en son nom personnel qu'au nom de son enfant mineur, Mme C E, Mme G H et Mme I F demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution des articles 23-2 et 23-3 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
2°) de suspendre l'exécution de l'article 1er du décret n° 2021-1268 du 29 septembre 2021 ;
3°) d'enjoindre au Premier ministre de prendre un nouveau décret fixant les conditions de voyage des personnes non-vaccinées entre la France et la Réunion et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de l'ordonnance à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils justifient d'un intérêt à agir dès lors qu'ils sont soumis au décret contesté ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que leur vie familiale est perturbée en ce qu'ils ne peuvent plus se rendre en métropole pour rendre visite à leurs proches,  que la durée de la mesure est indéterminée, que les conditions sanitaires actuelles ne justifient plus les restrictions imposées, qu'ils sont contraints de s'isoler durant sept jours sans que le juge judiciaire n'intervienne et que la différence de traitement instituée entre personnes vaccinées et non-vaccinées ne repose sur aucun motif objectif ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- le décret contesté est entaché d'incompétence négative dès lors que le Premier ministre n'a pas diligenté une étude d'impact sur les conséquences des restrictions de voyage pour les personnes non-vaccinées, qu'il n'a pas prévu que les personnes disposant d'un certificat de rétablissement soient traitées de la même manière que les personnes vaccinées et qu'il n'a pas fixé les conditions de réalisation des tests de dépistage ;
- il méconnait l'article 5 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que l'article L. 3131-12 du code de la santé publique ne prévoit pas de critères de déclenchement suffisamment précis de l'état d'urgence sanitaire ;
- les dispositions contestées portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir, au droit au respect de la vie privée et familiale, à la liberté individuelle des personnes non-vaccinées, au secret médical et au principe de fraternité ;
- elles sont entachées d'une erreur de droit dès lors qu'elles délèguent une mission de police administrative à des personnes privées pour contrôler l'application des restrictions de voyage à l'entrée et à la sortie de l'île de La Réunion ;
- elles sont entachées d'une erreur de droit en ce qu'elles ne tiennent pas compte des circonstances de temps et de lieux particulières ;
- elles méconnaissent le principe constitutionnel d'égalité et le principe conventionnel de non-discrimination dès lors qu'elles imposent des restrictions de voyage aux personnes non-vaccinées, y compris celles qui disposent d'un certificat de rétablissement, alors que la vaccination n'empêche pas d'être contaminé ou de transmettre le virus ;
- elles ne sont pas proportionnées à l'objectif de santé publique dès lors que des mesures moins restrictives sont envisageables, que certaines mesures déjà en vigueur suffisent à limiter la propagation de l'épidémie, qu'elles ne permettent pas, à elles seules, de freiner la pandémie et qu'elles ne tiennent pas compte des différences entre les catégories de population ou les lieux de résidence.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ;
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- la loi n° 2021-1172 du 11 septembre 2021 ;
- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;
- le décret n° 2021-931 du 13 juillet 2021 ;
- le décret n° 2021-1268 du 29 septembre 2021 ;
- le décret n° 2021-1328 du 13 octobre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
2. Aux termes du 1° du I de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de la crise sanitaire, le Premier ministre peut " aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 : 1° Réglementer ou, dans certaines parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus, interdire la circulation des personnes et des véhicules ainsi que l'accès aux moyens de transport collectif et les conditions de leur usage et, pour les seuls transports aériens et maritimes, interdire ou restreindre les déplacements de personnes et la circulation des moyens de transport, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux, professionnels et de santé (). Les dispositions du A du II du même article, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, prévoient que : " A compter du 2 juin 2021 et jusqu'au 15 novembre 2021 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 :/ 1° Imposer aux personnes âgées d'au moins douze ans souhaitant se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution, ainsi qu'aux personnels intervenant dans les services de transport concernés, de présenter le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19 ou un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 ; () ". L'article 2-2 du décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire précise les conditions auxquelles le résultat d'un examen de dépistage virologique, un justificatif de statut vaccinal ou un certificat de rétablissement satisfont aux exigences fixées par le II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021. L'article 23-2 du même décret fixe les obligations imposées aux personnes souhaitant se déplacer entre l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution et le reste du territoire national. Dans sa rédaction issue du décret du 29 septembre 2021, son I dispose que : " Toute personne de douze ans ou plus souhaitant se déplacer entre Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion, Mayotte ou la Guyane et le reste du territoire national doit être munie d'un justificatif de son statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2./ Les déplacements des personnes ne disposant pas d'un tel justificatif ne sont autorisés que s'ils sont fondés sur un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, un motif de santé relevant de l'urgence ou un motif professionnel ne pouvant être différé. Ces personnes doivent se munir des documents permettant de justifier du motif de leur déplacement et : / 1° Du résultat d'un examen de dépistage mentionné au 1° de l'article 2-2 réalisé moins de 72 heures avant le déplacement ou d'un test mentionné à ce même 1° réalisé moins de 48 heures avant le déplacement. Les seuls tests antigéniques pouvant être valablement présentés pour l'application du présent 1° sont ceux permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2 ; / 2° D'une déclaration sur l'honneur attestant : /-qu'elles acceptent qu'un test ou examen de dépistage mentionné au 1° de l'article 2-2 puisse être réalisé à leur arrivée ;/ -qu'elles s'engagent à respecter un isolement prophylactique de sept jours après leur arrivée et à réaliser, au terme de cette période, un examen de dépistage mentionné au 1° de ce même article. / Les deux premiers alinéas et le 2° du présent I ne s'appliquent pas aux personnes mineures ne disposant pas d'un justificatif de leur statut vaccinal et qui accompagnent une ou des personnes majeures qui en sont munies. L'article 23-3 du décret fixe les obligations imposées aux personnes souhaitant se déplacer entre l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution et les pays étrangers.
3. Eu égard à leurs écritures, les conclusions présentées par les requérants doivent être regardées comme ne portant que sur la question des déplacements entre La Réunion et le reste du territoire national et par suite, comme tendant à la suspension de l'exécution du seul I de l'article 23-2 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue de l'article 1er du décret du 29 septembre 2021.
4. En premier lieu, aucune disposition ni aucun principe n'imposait au pouvoir réglementaire d'épuiser, par le décret attaqué, la compétence qu'il tenait des dispositions législatives mentionnées au point 2. Par ailleurs, aucune disposition n'imposait que l'adoption de ce décret soit précédée d'une étude d'impact. Par suite, les moyens tirés, d'une part, de ce que le décret contesté serait entaché d'incompétence négative dès lors qu'il n'a pas prévu que les personnes disposant d'un certificat de rétablissement soient traitées de la même manière que les personnes vaccinées et qu'il n'a pas fixé les conditions de réalisation des tests de dépistage, et d'autre part, de ce qu'il a été adopté selon une procédure irrégulière en l'absence d'étude d'impact sur les conséquences des restrictions de voyage pour les personnes non-vaccinées, ne sont pas, en l'état de l'instruction, propres à créer un doute sérieux sur la légalité des dispositions contestées.
5. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique en vertu desquelles l'état d'urgence sanitaire peut être déclaré en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population, méconnaîtraient, à raison de leurs imprécisions, les stipulations de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives aux cas dans lesquels une personne peut être privée de sa liberté n'est pas, en tout état de cause et en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des dispositions contestées.
6. En troisième lieu, l'état d'urgence sanitaire déclaré à La Réunion le 14 juillet 2021 par l'article 1er du décret du 13 juillet 2021 à raison de la gravité de la situation sanitaire dans l'île, prorogé par les lois du 5 août 2021 puis du 11 septembre 2021n'a été levé que le 15 octobre 2021 par le décret du 13 octobre 2021 mettant fin à l'état d'urgence sanitaire à La Réunion, soit postérieurement à la date à laquelle les dispositions contestées ont été prises. Par ailleurs, il résulte des données publiques disponibles à la date de la présente ordonnance que l'agence régionale de santé de la Réunion signalait à la date du 9 novembre 2021 une détérioration très nette de la situation épidémiologique dans l'île avec une forte hausse du taux d'incidence depuis deux semaines consécutives et un doublement des admissions en réanimation et en médecine en une semaine, et une couverture vaccinale encore insuffisante avec un taux de vaccination complète s'établissant seulement à 58,2 % de la population totale insulaire, soit un niveau très inférieur à la moyenne nationale qui atteignait, à cette même date, le taux de 75,0 %.
7. Par suite, compte tenu de la fragilité persistante de la situation sanitaire dans l'île, les moyens tirés de ce que les dispositions contestées ne seraient ni nécessaires ni adaptées et ni proportionnées ne sont pas, en l'état de l'instruction, propres à créer un doute sérieux sur leur légalité.
8. Il en est de même, pour les motifs, des moyens tirés de ce que les dispositions contestées porteraient atteinte à la liberté d'aller et venir, au droit au respect de la vie privée et familiale, à la liberté individuelle et, en tout état de cause, " au principe de fraternité ".
9. En quatrième lieu, les personnes qui ne justifient pas d'un schéma vaccinal complet sont, au regard du risque de contamination, dans une situation différente de celle des personnes qui l'ont achevé. N'est donc pas propre à créer un doute sérieux, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité et du principe de non-discrimination entre les unes et les autres.
10. En cinquième lieu, il résulte de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 dans sa rédaction issue de la loi du 5 août 2021 que la présentation des différents justificatifs sanitaires  est " réalisée sous une forme permettant seulement aux personnes ou aux services autorisés à en assurer le contrôle de connaitre les données strictement nécessaires à l'exercice de leur contrôle " et " sous une forme ne permettant pas aux personnes ou aux services autorités à en assurer le contrôle d'en connaitre la nature ". L'article 2-3 du décret du 1er juin 2021, dans sa rédaction issue du décret du 29 septembre 2021, énumère limitativement les personnes et services autorisés à contrôler ces justificatifs ainsi que les informations auxquelles ces derniers ont accès. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées porteraient atteinte au secret médical prévu par les dispositions de l'article L. 1110-4 du code de la santé publique n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur leur légalité.
11. En sixième lieu, les dispositions contestées se bornent à définir les obligations sanitaires imposées aux personnes souhaitant se déplacer entre La Réunion et le reste du territoire national. Par suite, le moyen tiré de ce qu'elles seraient entachées d'erreur de droit dès lors qu'elles délègueraient une mission de police administrative à des personnes privées pour contrôler l'application des restrictions de voyage à l'entrée et à la sortie de l'île de La Réunion n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur leur légalité.
12. En dernier lieu, les requérants font valoir que les dispositions contestées seraient illégales en ce qu'elles ne prévoient pas la possibilité de prendre en compte un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 pour les personnes qui ne justifient pas d'un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, d'un motif de santé relevant de l'urgence ou d'un motif professionnel ne pouvant être différé. Toutefois, les requérants n'établissent pas que les dispositions en cause, en ne prévoyant pas la possibilité de prendre en compte un certificat de rétablissement, préjudicieraient de manière suffisamment grave et immédiate à leur situation.
13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'urgence, la requête présentée par M. D et autres doit être rejetée, y compris les conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. D et autres est rejetée.
Article 2: La présente ordonnance sera notifiée à M. B D, premier dénommé.
Copie en sera adressée au ministre des solidarités et de la santé.
Fait à Paris, le 16 novembre2021
Signé : Anne Egerszegi
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