Conseil d'État · Section du Contentieux — 10 novembre 2021

Vu la procédure suivante :
M. B C a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au département de Maine-et-Loire d'assurer sans délai son hébergement dans une structure agréée au titre de la protection de l'enfance et adaptée à son âge et dans le cadre d'une prise en charge adaptée à ses besoins fondamentaux (vestimentaire, sanitaire, alimentaire et scolaire) dès la notification de l'ordonnance à intervenir et ce sous astreinte de 250 euros par jour de retard. Par une ordonnance n° 2111410 du 14 octobre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a, d'une part, enjoint au département de Maine-et-Loire d'assurer l'hébergement de M. C dans une structure adaptée à son âge ainsi que la prise en charge de ses besoins essentiels, alimentaire, vestimentaire, sanitaire et scolaire, jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la question relative à sa minorité, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de la présente ordonnance, et d'autre part, a rejeté le surplus de sa demande.
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 octobre et 3 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de Maine-et-Loire demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter la requête de M. C.
Il soutient que le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a commis:
- une erreur de droit en rejetant sa fin de non-recevoir tirée de ce que M. C ne dispose pas de la capacité pour agir en justice alors, d'une part, qu'il est mineur non émancipé et, d'autre part, qu'il n'a pas fait l'objet d'une décision de placement de la part de l'autorité judiciaire ;
- une erreur de droit en jugeant que le juge administratif était compétent pour connaître de ce litige alors qu'il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de se prononcer sur la minorité de M. C ;
- une erreur de droit et une erreur d'appréciation en jugeant, d'une part, que la condition d'urgence était remplie alors que M. C ne souffre d'aucune pathologie et ne peut faire état de circonstances particulières, et d'autre part, qu'il était porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale alors que la minorité de M. C n'est pas établie.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code civil ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
Sur les dispositions applicables :
2. L'article 375 du code civil dispose que : " Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public () ". Aux termes de l'article 375-3 du même code : " Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : / () 3° A un service départemental de l'aide sociale à l'enfance () ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 373-5 de ce code : " A titre provisoire mais à charge d'appel, le juge peut, pendant l'instance, soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d'accueil ou d'observation, soit prendre l'une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4. / En cas d'urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure. () "
3. L'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre () / ; 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ; / 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation () ". L'article L. 222-5 du même code dispose que : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental : () / 3° Les mineurs confiés au service en application du 3° de l'article 375-3 du code civil () ". L'article L. 223-2 de ce code dispose que : " Sauf si un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s'il s'agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l'aide sociale à l'enfance ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s'il est mineur émancipé. / En cas d'urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l'impossibilité de donner son accord, l'enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. / () Si, dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent article, l'enfant n'a pas pu être remis à sa famille ou le représentant légal n'a pas pu ou a refusé de donner son accord dans un délai de cinq jours, le service saisit également l'autorité judiciaire en vue de l'application de l'article 375-5 du code civil ". L'article R. 221-11 du même code dispose que : " I. - Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 223-2. / II. - Au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. () / IV. - Au terme du délai mentionné au I, ou avant l'expiration de ce délai si l'évaluation a été conduite avant son terme, le président du conseil départemental saisit le procureur de la République en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 223-2 et du second alinéa de l'article 375-5 du code civil. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I se prolonge tant que n'intervient pas une décision de l'autorité judiciaire. / S'il estime que la situation de la personne mentionnée au présent article ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire, il notifie à cette personne une décision de refus de prise en charge délivrée dans les conditions des articles L. 222-5 et R. 223-2. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I prend fin ". Le même article dispose que les décisions de refus de prise en charge sont motivées et mentionnent les voies et délais de recours.
4. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants ou par le procureur de la République ayant ordonné en urgence une mesure de placement provisoire, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille A la personne intéressée.
5. Il en résulte également que, lorsqu'il est saisi par un mineur d'une demande d'admission à l'aide sociale à l'enfance, le président du conseil départemental peut seulement, au-delà de la période provisoire de cinq jours prévue par l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles, décider de saisir l'autorité judiciaire mais ne peut, en aucun cas, décider d'admettre le mineur à l'aide sociale à l'enfance sans que l'autorité judiciaire l'ait ordonné. L'article 375 du code civil autorise le mineur à solliciter lui-même le juge judiciaire pour que soient prononcées, le cas échéant, les mesures d'assistance éducative que sa situation nécessite. Lorsque le département refuse de saisir l'autorité judiciaire à l'issue de l'évaluation mentionnée au point 4 ci-dessus, au motif que l'intéressé n'aurait pas la qualité de mineur isolé, l'existence d'une voie de recours devant le juge des enfants par laquelle le mineur peut obtenir son admission à l'aide sociale rend irrecevable le recours formé devant le juge administratif contre la décision du département.
6. Il appartient toutefois au juge du référé, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lorsqu'il lui apparaît que l'appréciation portée par le département sur l'absence de qualité de mineur isolé de l'intéressé est manifestement erronée et que ce dernier est confronté à un risque immédiat de mise en danger de sa santé ou de sa sécurité, d'enjoindre au département de poursuivre son accueil provisoire.
7. Enfin, l'article 47 du code civil dispose que : " Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".
Sur l'appel du département de Maine-et-Loire :
8. Il résulte de l'instruction que M. B C, qui indique être un ressortissant afghan né le 4 décembre 2005, est entré en France au mois de septembre 2019 selon ses déclarations et a été confié au département de Maine-et-Loire par deux ordonnances successives du procureur de la République près le tribunal judicaire de Paris du 14 octobre 2019 puis du procureur de la République d'Angers du 16 octobre 2019. A l'issue d'une nouvelle évaluation concluant à la majorité de M. C, le juge des tutelles a, à la demande du président du conseil départemental de Maine-et-Loire, prononcé un non-lieu à l'ouverture d'une mesure de tutelle par une ordonnance du 8 octobre 2020, au motif que la minorité de M. C n'était pas établie, décision dont M. C a relevé appel. Par décision du 19 octobre 2020, le président du conseil départemental a mis fin à son accueil provisoire et refusé de poursuivre sa prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance. Ce dernier ayant obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire par une décision de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) du 19 juillet 2021, il a de nouveau présenté le 9 septembre 2021 une demande de protection sur le fondement de l'article 375 du code civil devant le juge des enfants, qui a estimé que le litige relatif à la minorité de M. C devait être tranché par la cour d'appel des tutelles et n'a pas fait droit à sa demande de protection. M. C a renouvelé sa demande sur le fondement de l'article 375-5 du code civil dès le 28 septembre 2021 et le juge des enfants a fixé la date de l'audience au 6 octobre 2021, puis renvoyé l'affaire à une audience ultérieure le 26 octobre 2021.
9. M. C a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, le 12 octobre 2021, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint au département de Maine-et-Loire de procéder à son hébergement dans une structure agréée au titre de la protection de l'enfance et de prendre en charge ses besoins alimentaires, médicaux et vestimentaires. Par une ordonnance du 14 octobre 2021, le juge des référés de ce tribunal a enjoint au département de Maine-et-Loire d'assurer à M. C un hébergement d'urgence adapté à son âge présumé, incluant la prise en charge de son alimentation et de ses besoins élémentaires, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance, dans l'attente de la décision du juge des enfants. Le département de Maine-et-Loire relève appel de cette ordonnance.
10. En premier lieu, le département de Maine-et-Loire soutient qu'il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de se prononcer sur la minorité de M. C et que, compte tenu des voies de recours dont ce dernier dispose devant cette autorité, le présent litige ne saurait ressortir à la compétence du juge administratif. Toutefois, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction, qu'à ce jour, le tribunal judiciaire d'Angers ait rendu la décision faisant suite à l'audience qui s'est tenue le 26 octobre 2021 sur la situation de M. C, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que les conclusions de celui-ci tendant à ce qu'à titre provisoire, il soit enjoint au département de le faire accueillir dans le cadre du dispositif d'hébergement adapté à sa situation, ne sont pas manifestement insusceptibles de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif.
11. En deuxième lieu, le département de Maine-et-Loire soutient que, si M. C est effectivement mineur, sa demande est irrecevable dès lors qu'il ne dispose pas de la capacité à agir en justice. Toutefois, si un mineur non émancipé ne dispose pas, en principe, de la capacité pour agir en justice, il peut cependant être recevable à saisir le juge des référés, lorsque des circonstances particulières justifient que, eu égard à son office, ce dernier ordonne une mesure urgente sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Tel est notamment le cas lorsque, comme en l'espèce, le mineur étranger isolé sollicite un hébergement d'urgence qui lui est refusé par le département. Par suite, et sans qu'y fasse obstacle la circonstance que M. C ne fasse pas, à ce jour, l'objet d'une décision de placement de la part de l'autorité judiciaire, la fin de non-recevoir opposée à sa demande par le département de Maine-et-Loire doit être écartée.
12. En troisième et dernier lieu, le département de Maine-et-Loire soutient que le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a entaché son ordonnance d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation en estimant que les deux conditions posées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative étaient remplies.
13. S'agissant, d'une part, de l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale constituée par la carence alléguée du département de Maine-et-Loire dans l'accomplissement de la mission à l'égard des mineurs qui est prévue par l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles, le département se borne à contester avoir porté une appréciation manifestement erronée quant à l'âge de M. M. C. Il résulte, toutefois de l'instruction, que lors de la première évaluation de sa situation, le 10 octobre 2019, l'intéressé a pu commettre une erreur dans sa date de naissance s'expliquant par l'utilisation, dans son pays d'origine du calendrier non pas grégorien mais perse et qu'il a rectifié cette erreur, dès la seconde évaluation du 17 décembre 2019, en indiquant alors être né, à la date, antérieure à la précédente, du 4 décembre 2015. Pour dénier toute valeur probante au document d'état civil afghan, dit Tazkera, qu'il a produit notamment devant l'office de protection des réfugiés et apatrides dans le cadre de la procédure au terme de laquelle il a bénéficié de la protection subsidiaire, et qui précise qu'il est né en 2005, le département fait valoir que ce document n'a pas été légalisé, qu'il n'indique que l'année de naissance de l'intéressé et qu'il précise que ce dernier est écolier. Toutefois, alors que l'absence de légalisation ne peut, par elle-même, faire obstacle à ce que la protection à laquelle les mineurs sollicitant une mesure d'assistance éducative ont droit soit le cas échéant assurée ou à ce qu'ils bénéficient des garanties attachées à leur minorité dans les contentieux d'urgence les concernant, les éléments précités ne sont pas de nature à remettre en cause l'appréciation portée par le juge des référés du tribunal administratif de Nantes sur le fait que M. C ne peut, au regard de cette pièce dont il n'est pas soutenu qu'elle serait irrégulière ou falsifiée ni sérieusement soutenu qu'elle ne concernerait pas l'intéressé, être regardé comme étant âgé de plus de seize ans.
14. S'agissant, d'autre part, de l'urgence, le département, qui se borne à soutenir que M. C ne souffre pas de problème de santé et ne peut faire état de circonstances particulières, ne conteste, toutefois, pas plus en appel qu'en première instance que l'intéressé, dont il ne résulte pas de l'instruction comme il a été dit au point précédent qu'il aurait plus de seize ans, est dépourvu de tout soutien et se trouve privé d'hébergement et de toute prise en charge de ses besoins essentiels.
15. Il résulte de tout ce qui précède qu'il est manifeste que le département de Maine-et-Loire n'est pas fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée. Sa requête doit, par suite, être rejetée selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête du département de Maine-et-Loire est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au président du conseil départemental de Maine-et-Loire et à M. B C.
Fait à Paris, le 10 novembre 2021
Signé : Frédéric Aladjidi
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