Conseil d'État · Juge des référés — 1 décembre 2021

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 et 23 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'UNPI 33 demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution du décret n° 2021-1145 du 2 septembre 2021 fixant le périmètre du territoire de la métropole Bordeaux Métropole sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers prévu à l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable en ce qu'elle justifie de sa qualité à agir par la production de ses statuts et de l'autorisation donnée par son conseil d'administration, ainsi que de son intérêt pour agir au regard de son objet statutaire, compte tenu de l'atteinte portée aux intérêts des propriétaires par le principe de l'encadrement des loyers ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, le décret porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts des propriétaires par la mise en place d'un encadrement des loyers qui entraîne une perte de loyer, alors que les revenus locatifs peuvent constituer une part importante de leurs revenus ou des sommes utilisées pour rembourser leur prêt immobilier, et qui les expose à une action en diminution ou en réévaluation du loyer et à une amende, que, d'autre part, les pertes de loyers et la disparition des petits logements en résultant seront définitives et qu'enfin, ce texte a été pris dans des circonstances particulières, faute pour la métropole de Bordeaux et l'Etat d'avoir communiqué les éléments permettant de considérer que les quatre conditions législatives requises pour bénéficier du dispositif expérimental institué par le I de l'article L. 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 étaient remplies ;
- l'intérêt public invoqué en défense suppose que les quatre conditions de fond fixées par la loi du 23 novembre 2018 sont remplies ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté ;
- le décret contesté est entaché d'irrégularité, d'une part, en l'absence de consultation préalable de l'Autorité de la concurrence en application des dispositions de l'article L. 462-2 du code de commerce et, d'autre part, faute de consultation du conseil national de l'habitat comme prévu par les articles R. 361-2 et R. 361-9 du code de la construction et de l'habitation ;
- le décret attaqué a été pris sur le fondement du I de l'article L. 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui méconnaît les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, combinées avec celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;
- le décret contesté est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il applique le dispositif d'encadrement des loyers sur le seul territoire de la commune de Bordeaux sans l'étendre aux établissements publics territoriaux proches de celle-ci qui se trouvent dans une situation similaire ;
- le Premier ministre a commis une erreur de droit en ne recherchant pas si la commune de Bordeaux remplissait les quatre conditions requises par le I de l'article L. 140 de la loi du 23 novembre 2018 pour que soit mis en place, à titre expérimental, le dispositif d'encadrement des loyers ;
- le décret litigieux est entaché d'une erreur manifeste dans l'appréciation de chacune des quatre conditions cumulatives fixées par la loi du 23 novembre 2018 et d'erreur de droit à avoir mis en place le dispositif d'encadrement des loyers alors que ces conditions n'étaient pas remplies ;
- la délibération du conseil de la métropole de Bordeaux du 23 octobre 2020 et la décision de son président du 20 novembre 2020 sont entachées, pour les mêmes motifs, d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ;
- la métropole de Bordeaux n'était pas recevable à demander à ce que la commune de Bordeaux bénéficie du dispositif d'encadrement des loyers dès lors que son président n'avait pas été régulièrement habilité à cet effet, la délibération du conseil de Bordeaux du 23 octobre 2020 ayant été adoptée dans des conditions irrégulières.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 novembre 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
La métropole Bordeaux Métropole a présenté des observations, enregistrées le 19 novembre 2021, et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association UNPI 33 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et son premier protocole additionnel ;
- le code de commerce ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ;
- loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'UNPI 33 et, d'autre part, le Premier ministre, la ministre de la transition écologique et la métropole de Bordeaux ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 24 novembre 2021, à 10 heures :
- Me Gouz-Fitoussi, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de l'UNPI 33 ;
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la métropole de Bordeaux ;
- les représentants de la ministre de la transition écologique ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.
3. Aux termes de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs : " I- Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers mentionné à l'article 16. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. () ". Le I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dispose que dans ces zones, " à titre expérimental " et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, " les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu'un dispositif d'encadrement des loyers () soit mis en place ". Il ajoute que " sur proposition du demandeur transmise dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : / 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; / 2° Un niveau de loyer médian élevé ; / 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; / 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci ".
4. En application de ces dispositions, le décret n° 2021-1145 du 2 septembre 2021 a fixé le périmètre du territoire de la métropole Bordeaux Métropole sur lequel est mis en place le dispositif expérimental d'encadrement des loyers, en prévoyant son application sur le territoire de la commune de Bordeaux. L'UNPI 33 a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret. Sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, elle en demande la suspension de l'exécution.
5. Pour justifier de la condition d'urgence, l'UNPI 33 met en cause les circonstances dans lesquelles le décret contesté a été pris et invoque les atteintes aux intérêts des propriétaires et à leur droit de propriété portées par le dispositif d'encadrement des loyers. Toutefois, si elle fait valoir que ni la métropole de Bordeaux ni l'Etat n'ont communiqué les éléments sur la base desquels ont été estimé satisfaites les conditions législatives requises pour l'expérimentation, une telle circonstance n'est pas de nature à caractériser, par elle-même, une situation d'urgence. Par ailleurs, le décret litigieux se borne à délimiter le territoire soumis au dispositif d'encadrement des loyers mais n'a pas pour effet de le rendre applicable. En effet, en vertu des dispositions du I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018, sa mise en œuvre est subordonnée à l'intervention d'un arrêté du représentant de l'Etat dans le département qui " fixe, chaque année () un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique ". En tout état de cause, l'arrêté en cause n'a pas été pris et ne devrait, d'ailleurs, selon les déclarations à l'audience, pas l'être avant plusieurs semaines. Dans ces conditions, l'exécution du décret litigieux n'est pas susceptible à elle seule d'affecter directement et immédiatement les intérêts des propriétaires.
6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué, que la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions de l'UNPI 33 tendant à la suspension de l'exécution de ce décret.
7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre en tout état de cause à la charge de l'UNPI 33 la somme demandée par la métropole Bordeaux Métropole au même titre.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'UNPI 33 est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole Bordeaux Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'UNPI 33, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée à la métropole Bordeaux Métropole.
Fait à Paris, le 1er décembre 2021
Signé : Anne Courrèges