Conseil d'État · Juge des référés — 24 décembre 2021

Vu la procédure suivante :
M. A B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre aux autorités françaises de procéder au rapatriement des membres de sa famille qui sont restés en Afghanistan et notamment de délivrer des visas à ses parents, sa belle-sœur et ses enfants, ses frères et sa sœur, afin de leur permettre de le rejoindre en France. Par une ordonnance n° 2124205 du 23 novembre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a, en premier lieu, enjoint à la ministre des armées d'examiner sans délai, conjointement avec le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et le ministre de l'intérieur, au titre de la protection fonctionnelle de M. B, quelles sont les mesures qui peuvent être prises au plan matériel et diplomatique pour permettre à ses parents, ses frères et sœur, ainsi qu'à sa belle-sœur et ses enfants, d'entrer en France, en deuxième lieu, enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de délivrer à ses parents, ses frères et sœurs, ainsi qu'à sa belle-sœur et ses enfants, tout titre leur permettant d'entrer en France et de prolonger la durée de validité de ces titres jusqu'à ce que les intéressés soient en mesure de quitter matériellement le territoire de l'Afghanistan et, en dernier lieu, rejeté le surplus des conclusions de sa demande.
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 et 20 décembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et la ministre des armées demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de prononcer un non-lieu à statuer s'agissant des conclusions de la demande présentées au titre de la protection fonctionnelle de ses parents par M. B ;
3°) de rejeter le surplus des conclusions de la demande présentée par M. B devant le tribunal administratif de Paris.
Ils soutiennent que :
- l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris est entachée d'irrégularité dès lors que les injonctions qu'elle prononce sont contradictoires et, donc, insusceptibles d'être exécutées ;
- elle est entachée de contradiction de motifs ;
- il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle aux parents de M. B dès lors que ce dernier a été contacté pour qu'il fournisse les pièces nécessaires à la constitution du dossier de ses parents ;
- il n'est porté aucune atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales ;
- il n'est porté aucune atteinte aux libertés fondamentales des membres de la famille de M. B dès lors que ces derniers peuvent déposer des demandes de visas auprès des services consulaires français au Pakistan, en Iran ou en Ouzbékistan ;
- les parents de M. B peuvent être bénéficiaires des modalités de la protection fonctionnelle attribuée à leur fils et, à ce titre, se voir délivrer un visa pour gagner le territoire français, mais uniquement s'ils en font personnellement la demande et sont physiquement présents à cet effet, comme l'exigent les articles 10 et 13 du code communautaire sur les visas et l'article R. 312-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France ;
- les frères et sœurs de M. B ainsi que sa belle-sœur ne font pas partie des membres de sa famille au sens que reçoit ce terme pour le bénéfice de la protection fonctionnelle et ne peuvent se voir étendre ce bénéfice ;
- les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de prendre les mesures nécessaires pour organiser l'évacuation des membres de la famille de M. B ne sont pas au nombre des mesures susceptibles d'être prononcées par le juge administratif.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 15 et 21 décembre 2021, M. B conclut au rejet de la requête et au maintien de l'ordonnance de première instance. Il soutient que les moyens soulevés par cette requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code communautaire des visas ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et la ministre des armées et, d'autre part, M. A B ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 17 décembre 2021, à 15 heures :
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. B ;
- les représentants du ministre des affaires étrangères et de l'Europe ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté au 21 décembre à 12 heures la clôture de l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. M. B a servi du 1er avril 2005 au 1er mars 2013 au sein des forces françaises en Afghanistan, sous un statut de personnel recruté par contrat de droit local. Il a été reconnu combattant de l'armée française par une décision du 23 décembre 2019 et est désormais de nationalité française. Il a demandé à la ministre des armées, le 5 septembre 2021, que soit reconnu aux membres de sa famille demeurés en Afghanistan le bénéfice de la protection fonctionnelle. La ministre n'ayant pas donné suite à cette demande, il a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris qui, statuant sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, par une ordonnance du 23 novembre 2021 a, par l'article premier de cette ordonnance, enjoint à la ministre des armées d'examiner sans délai, conjointement avec le ministre de l'Europe et des affaires étrangères et le ministre de l'intérieur, au titre de la protection fonctionnelle qu'est en droit de solliciter M. B, quelles sont les mesures qui peuvent être prises au plan matériel et diplomatique pour permettre à ses parents, ses frères et sœurs, ainsi qu'à sa belle-sœur et aux enfants de cette dernière, d'entrer en France et, par l'article 2 de cette même ordonnance, enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de délivrer aux mêmes personnes, au titre de cette protection fonctionnelle, tout titre leur permettant d'entrer en France et d'en prolonger la durée de validité jusqu'à ce que les intéressés soient en mesure de quitter matériellement le territoire de l'Afghanistan. Le ministre des affaires étrangères et de l'Europe et la ministre des armées relèvent appel de cette ordonnance.
Sur l'injonction faite aux ministres par l'article 1er de l'ordonnance attaquée :
3. Ni l'engagement de négociations avec des autorités étrangères, ni l'organisation matérielle d'opérations de rapatriement à partir d'un territoire étranger, ni une intervention sur un tel territoire ne sont détachables de la conduite des relations internationales de la France, dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître. Dès lors, les ministres sont fondés à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Paris leur a enjoint " d'examiner quelles sont les mesures qui peuvent être prises au plan matériel et diplomatiques " pour permettre à la famille de M. B d'entrer en France.
Sur l'injonction faite aux ministres par l'article 2 de l'ordonnance attaquée :
4. En premier lieu, si la protection fonctionnelle accordée à un agent public au titre de fonctions exercées à l'étranger peut exceptionnellement conduire à la délivrance d'un visa ou d'un titre de séjour à l'intéressé et à sa famille, celle-ci comprend, pour l'application de ces dispositions, son conjoint, son partenaire au titre d'une union civile, ses enfants et ses ascendants directs. En conséquence, les ministres n'ont pas porté atteinte à une liberté fondamentale dont M. B pourrait se prévaloir en n'octroyant pas, au titre de la protection fonctionnelle dont il bénéficie, de visa leur permettant d'entrer sur le territoire français à ses frères et sœurs, ainsi qu'à sa belle-sœur et aux enfants de cette dernière. Ils sont, par suite, fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 de l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Paris leur a enjoint, au titre de cette protection fonctionnelle, de délivrer de tels titres.
5. En second lieu, la protection fonctionnelle dont bénéficie M. B ouvre à ses parents le droit de se voir délivrer des visas aux fins d'entrer sur le territoire français pour y former une demande d'asile, sous réserve des vérifications d'usage, comme l'ont expressément confirmé les représentants des ministres à l'audience. Toutefois, il ressort de l'article 10 du code communautaire des visas que les demandeurs de visas doivent se présenter en personne pour que soient relevées leurs empreintes digitales et l'article R. 312-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France dispose que : " La personne qui sollicite la délivrance d'un visa est tenue de produire une photographie d'identité et de se prêter au relevé de ses empreintes digitales  ". Il est constant que les parents de M. B ne se sont pas présentés en personne devant une autorité consulaire française pour formuler une demande au titre de la protection fonctionnelle dont il bénéficie. En conséquence, les ministres, dont les représentants ont, au demeurant, indiqué lors de l'audience que toute demande qui serait formée devant une autorité consulaire française serait considérée et traitée de manière prioritaire, sont fondés à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Paris leur a enjoint de délivrer aux parents de M. B " tout titre leur permettant d'entrer en France ".
6. Il résulte de ce qui est dit aux points 3 à 5 que l'ordonnance attaquée doit être annulée et que la demande de M. B devant le tribunal administratif de Paris doit être rejetée.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du 23 novembre 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Paris est annulée.
Article 2 : La demande de M. B devant le tribunal administratif de Paris est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et à la ministre des armées, ainsi qu'à M. A B.
Fait à Paris, le 24 décembre 2021
Signé : Philippe Josse