Conseil d'État · Juge des référés — 1 juin 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 et 30 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B A demande, dans le dernier état de ses écritures, au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 24 mai 2022 fixant la liste des bureaux de vote ouverts pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France les 5 et 19 juin 2022 en tant qu'il ne prévoit pas, dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv (Israël), de bureaux de vote à Ashdod et à Beer-Sheva ;
2°) d'enjoindre à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères d'ouvrir des bureaux de vote à Ashdod et Beer-Sheva, au moins pour le second tour des élections législatives ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il est recevable à agir en sa qualité de député de la 8ème circonscription des Français de l'étranger et candidat à sa réélection ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que le premier tour des élections législatives pour les Français de l'étranger se tiendra le 5 juin 2022 ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales ;
- l'arrêté porte atteinte à la libre expression du suffrage et à l'égalité devant le suffrage dès lors que se rendre à Tel-Aviv pour un résident de Ashdod nécessite deux heures de trajet en voiture aller-retour, que les difficultés d'organisation dont se prévaut l'administration ne sont pas établies et que tous les électeurs français en Israël ne sont pas en mesure de recourir au vote électronique ;
- que si le taux de participation le 5 juin 2022 sera certainement faible en raison de la fête de Chavouot, rien ne fait obstacle à l'ouverture de bureaux de vote supplémentaires pour le second tour.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2022, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête. Elle soutient que celle-ci est irrecevable, faute pour M. A d'être inscrit sur la liste consulaire de Tel-Aviv, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. A, et d'autre part, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 31 mai 2022, à 10 heures 30 :
- Me Hazan, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A ;
- M. A ;
- les représentants de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction le même jour à 18 heures.
Par un mémoire, enregistré le 31 mai 2022, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères reprend ses précédentes conclusions par les mêmes moyens.
Par un mémoire, enregistré le 31 mai 2022, M. A reprend les conclusions de sa requête par les mêmes moyens.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code électoral ;
- le décret n° 2022-648 du 25 avril 2022 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. D'une part, aux termes de l'article L. 330 du code électoral : " Sont applicables aux députés élus par les Français établis hors de France, sous réserve des dispositions du présent livre, les dispositions ayant valeur de loi ordinaire des titres Ier et II du livre Ier, à l'exception de celles du chapitre II du titre Ier et des articles L. 47, L. 48, L. 51, L. 52, L. 53 et L. 85-1./Pour l'application de ces dispositions à l'élection des députés par les Français établis hors de France :/1° Il y a lieu de lire : " liste électorale consulaire " au lieu de : " liste électorale " et, aux articles L. 71 et L. 72, " circonscription consulaire " au lieu de : " commune " ;/2° Un décret en Conseil d'Etat détermine les attributions conférées au préfet et au maire qui sont exercées par le ministre des affaires étrangères, par le ministre de l'intérieur, par l'ambassadeur ou par le chef de poste consulaire ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 330-12 du même code : " Chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et chaque poste consulaire organisent les opérations de vote ". Aux termes de l'article L. 330-13 de ce code : " Les électeurs votent dans les bureaux ouverts en application de l'article précédent./Ils peuvent également, par dérogation à l'article L. 54, voter par correspondance, soit sous pli fermé, soit par voie électronique au moyen de matériels et de logiciels permettant de respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent alinéa./Pour l'application de l'article L. 73, le nombre maximal de procurations dont peut bénéficier le mandataire est de trois. Le mandataire ne peut voter que dans les conditions prévues au premier alinéa ". Aux termes de l'article L. 62-1 du même code : " Pendant toute la durée des opérations électorales, la liste des électeurs par bureau de vote établie à partir de la liste électorale de la commune reste déposée sur la table à laquelle siège le bureau. Cette liste comporte les mentions prévues aux deuxième et troisième alinéas du I de l'article L. 16 ainsi qu'un numéro d'ordre attribué à chaque électeur./Cette liste constitue la liste d'émargement./Le vote de chaque électeur est constaté par sa signature apposée à l'encre en face de son nom sur la liste d'émargement ". Aux termes de l'article L. 68 du même code : " Tant au premier tour qu'éventuellement au second tour de scrutin, les listes d'émargement de chaque bureau de vote, (), sont joints aux procès-verbaux des opérations de vote transmis immédiatement après le dépouillement du scrutin à la préfecture ()./S'il doit être procédé à un second tour de scrutin, le préfet ou le sous-préfet selon le cas, renvoie les listes d'émargement au maire, au plus tard le mercredi précédant le second tour./() ".
3. D'autre part, aux termes de l'article R. 40 du code électoral rendu applicable à l'élection des députés par les Français établis hors de France par l'article R. 176-1 du même code : " Les électeurs sont répartis par arrêté du préfet en autant de bureaux de vote que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs./ ()/Les lieux de vote sont désignés dans l'arrêté du préfet instituant les bureaux./()". Aux termes de l'article R. 176-1-4 de ce code : " Pour l'application de l'article R. 40, le ministre des affaires étrangères est substitué au préfet et il y a lieu de lire : " circonscription consulaire "  au lieu de " commune " ".
4. En vertu du décret du 25 avril 2022 portant convocation des électeurs pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale, les électeurs de la 8ème circonscription comprenant Chypre, la Grèce, Israël, l'Italie, Malte, Saint-Marin, le Saint-Siège et la Turquie, sont appelés à élire leurs députés les 5 et 19 juin 2022. Par arrêté du 24 mai 2022, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères a prévu l'ouverture de cinq bureaux de vote en Israël dont quatre dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv.
5. M. A demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 24 mai 2022 mentionné au point précédent en tant qu'il ne prévoit pas, dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv, l'ouverture de bureaux de vote à Ashdod et Beer-Sheva, et d'enjoindre à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères de procéder à l'ouverture de bureaux dans ces deux localités, au moins pour le second tour, le 19 juin 2022.
6. Pour justifier l'ouverture de seulement quatre bureaux de vote dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv pour les élections législatives des 5 et 19 juin 2022 alors que 10 avaient été ouverts pour l'élection présidentielle dont deux à Ashdod et un à Beer-Sheva, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères fait valoir que la circonstance que le premier tour des élections législatives le 5 juin 2022 coïncide en Israël avec la fête juive de Chavouot, jour chômé durant lequel les fidèles réduisent substantiellement leurs déplacements et leurs activités, d'une part, a rendu particulièrement difficile l'organisation matérielle du scrutin en raison notamment de l'insuffisance de personnes disponibles pour tenir les bureaux de vote et, d'autre part, affectera de manière significative le taux de participation à l'urne ce jour-là. Elle indique également que la diminution du nombre des bureaux de vote dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv s'inscrit dans le cadre d'une réduction globale du nombre de bureaux de vote dans l'ensemble des circonscriptions électorales législatives des Français de l'étranger, compte tenu du recours, désormais plus important, du vote par voie électronique par les électeurs. A cet égard, elle relève que dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv, 63,68 % des votants aux élections consulaires en 2021 ont recouru au vote électronique et que les difficultés techniques rencontrées par les électeurs disposant de certaines adresses de messagerie ont été levées le 31 mai 2022, permettant un vote selon cette modalité jusqu'au mercredi 1er juin 2022 à midi pour le premier tour des élections législatives du 5 juin.
7. Il résulte de l'instruction que, lors du dernier scrutin présidentiel, le taux de participation à l'urne s'est élevé à 5 % dans le bureau de vote de Beer-Sheva, soit 132 votants pour 2 589 inscrits, tandis qu'à Ashdod, ce taux a atteint 13,34 %, soit 931 électeurs pour 6 977 inscrits. Au vu de ces chiffres, la participation à Ashdod ne peut être qualifiée, compte tenu du nombre de votants, de faible. Il résulte également de l'instruction qu'à la date du 30 mai 2022, le vote par voie électronique dans la circonscription consulaire de Tel-Aviv s'élevait à 4,99 % des inscrits alors que ce taux s'élevait, pour la 8ème circonscription électorale, à 8,80 %, et pour l'ensemble des circonscriptions électorales, à 14,41 %. Ainsi, il apparaît que le recours au vote électronique est, à ce jour, peu utilisé par les électeurs de la circonscription consulaire de Tel-Aviv en prévision du premier tour des élections législatives du 5 juin.
8. Toutefois, il n'est pas contesté par le requérant que, compte tenu de la fête de Chavouot, les électeurs, donc ceux résidant à Ashdod et à Beer-Sheva, désireux d'aller voter à l'urne le 5 juin 2022 seront très peu nombreux. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que le trajet en transport entre Ashdod et Tel-Aviv s'effectue en deux heures aller-retour, ce qui n'apparaît pas insurmontable même pour des électeurs relativement âgés, lesquels disposent par ailleurs encore à ce jour de la possibilité de voter par voie électronique ou par procuration. Enfin, si M. A demande, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint à la ministre de modifier l'arrêté contesté uniquement pour le second tour de scrutin, il résulte des articles L. 62-1 et L. 68 du code électoral cités au point 2, que les listes d'émargement correspondant à la liste des électeurs par bureau de vote avec mention d'un numéro d'ordre attribué à chaque électeur ne sont pas susceptibles d'être scindées entre les deux tours d'un même scrutin, faisant ainsi obstacle à l'ouverture de bureaux de vote supplémentaires au sein d'une même circonscription consulaire après le 5 juin, en prévision d'un éventuel second tour.
9. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir qu'en ne prévoyant pas l'ouverture de bureaux de vote à Ashdod et Beer-Sheva, l'arrêté du 24 mai 2022 contesté a porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit de vote au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères ni sur la condition d'urgence, il y a lieu de rejeter la requête présentée par M. A, y compris les conclusions présentées à fins d'injonction et au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B A et à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères.
Fait à Paris, le 1er juin 202   Signé : Anne Egerszegi