Conseil d'État · Juge des référés — 17 octobre 2022

Vu la procédure suivante :
M. A B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, en premier lieu, de lui accorder le bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire, en deuxième lieu, de suspendre les effets de la décision du préfet de la Haute-Garonne portant refus de renouvellement de son attestation de demande d'asile et, en dernier lieu, d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de renouveler l'attestation de demande d'asile dans un délai de 48 heures à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Par une ordonnance n° 2204029 du 20 juillet 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse l'a admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et a rejeté le surplus de sa demande.
Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'appeler dans la cause l'association " Adelphité par CVH " en qualité d'observatrice ;
2°) l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;
3°) de suspendre les effets de la décision par laquelle le préfet de la Haute-Garonne a refusé de renouveler l'attestation de demande d'asile de M. B ;
4°) à titre principal, d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne d'enregistrer la demande d'asile de M. B en procédure normale et lui remettre l'attestation de demande d'asile afférente, dans un délai de 24 heures suivant la notification de l'ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de procéder au renouvellement de l'attestation de demande d'asile de M. B, dans un délai de 24 heures suivant la notification de l'ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
6°) à titre infiniment subsidiaire, d'enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de réexaminer la situation de M. B, dans un délai de 24 heures suivant la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
7°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 et, dans l'hypothèse où M. B ne serait pas admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle, sur le seul fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, en premier lieu, il fait l'objet d'une décision de transfert vers les autorités allemandes, laquelle est susceptible d'être exécutée d'office à tout moment, en deuxième lieu, il ne bénéficie plus des conditions matérielles d'accueil, l'Office français de l'immigration et de l'intégration ayant mis fin à ce bénéfice et, en dernier lieu, son état de santé présente une fragilité extrême ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d'aller et venir, à son droit constitutionnel de demander l'asile, à son droit d'être provisoirement autorisé à se maintenir sur le territoire français et à son droit de bénéficier des conditions matérielles d'accueil ;
- le préfet de la Haute-Garonne a commis une erreur quant à l'exactitude matérielle des faits en refusant de renouveler l'attestation de demande d'asile au motif qu'il serait en fuite alors qu'il ne peut être regardé comme tel dès lors que, en premier lieu, la déclaration de domiciliation qui lui a été remise ne comporte aucun numéro permettant de l'identifier, ce qui témoigne d'un dysfonctionnement dans la distribution de son courrier, en deuxième lieu, la carte de domiciliation qui lui a été attribuée comporte le nom et le numéro d'une autre personne et, en dernier lieu, le document qui lui a été remis pour lui permettre de consulter son courrier en ligne comporte des explications peu compréhensibles qui ne lui ont jamais été traduites.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2022, le ministre de l'intérieur et des Outre-Mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 6 octobre 2022, l'association La Cimade demande au juge des référés du Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance attaquée et de faire droit aux conclusions du requérant.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 10 octobre 2022, l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de faire droit aux conclusions du requérant.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. B, et d'autre part, le ministre de l'intérieur et des Outre-Mer, l'association La Cimade, l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 12 octobre 2022, à 14 heures :
- Me Zribi, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de M. B ;
- la représentante de M. B ;
- les représentants du ministre de l'intérieur et des Outre-Mer ;
- le représentant de l'association La Cimade ;
- le représentant de l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et de l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clôturé l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. Eu égard à leur objet, l'association La Cimade, l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) justifient d'un intérêt pour intervenir au soutien de la requête. Leurs interventions sont admises.
3. M. A B, ressortissant Sierra-Léonais, est entré en France en septembre 2021 et y a demandé l'asile. Le préfet de la Haute-Garonne a enregistré sa demande, a constaté qu'il relevait des accords de Dublin et lui a notifié que l'Allemagne était responsable de l'examen de sa demande. Le 13 janvier 2022, le préfet lui a fait part de sa décision d'opérer son transfert en Allemagne, et l'a assigné à résidence pour quarante-cinq jours, décision qu'il a ultérieurement renouvelée pour la même durée. Les recours de M. B contre ces décisions ont été rejetés. Par deux courriers recommandés adressés par le préfet à M. B le 27 mai 2022, il a été convoqué en préfecture les 13 et 14 juin 2022. Il ne s'est pas rendu à ces convocations et a par suite été déclaré " en fuite " au sens et pour l'application du règlement Dublin II, motif pour lequel, après qu'il s'est rendu une première fois en préfecture le 22 juin 2022 afin d'obtenir le renouvellement de son titre de séjour comme demandeur d'asile, on lui a, le 19 juin 2022, lorsqu'il s'est à nouveau présenté en préfecture, refusé ce renouvellement, et, le 12 juillet 2022, l'OFII lui a suspendu le bénéfice des conditions matérielles d'accueil. Par une ordonnance du 20 juillet 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, rejeté sa requête tendant, d'une part, à la suspension du refus de délivrance du titre de séjour qu'il demandait et, d'autre part, à enjoindre au préfet de lui délivrer ledit titre. M. B relève appel de cette ordonnance.
4. Aux termes de l'article 29 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers : " 1. Le transfert du demandeur ou d'une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), de l'Etat membre requérant vers l'Etat membre responsable s'effectue conformément au droit national de l'Etat membre requérant, après concertation entre les Etats membres concernés, dès qu'il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l'acceptation par un autre Etat membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l'effet suspensif est accordé conformément à l'article 27, paragraphe 3. () ; / 2. Si le transfert n'est pas exécuté dans le délai de six mois, l'Etat membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l'Etat membre requérant. Ce délai peut être porté () à dix-huit-mois au maximum si la personne concernée prend la fuite. () ".
5. Le droit constitutionnel d'asile, qui a le caractère d'une liberté fondamentale, a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié. S'il implique que l'étranger qui sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié soit, en principe, autorisé à demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande, ce droit s'exerce dans les conditions définies par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. L'article L. 742-3 de ce code prévoit que l'étranger dont l'examen de la demande d'asile relève de la responsabilité d'un autre Etat peut faire l'objet d'un transfert vers l'Etat qui est responsable de cet examen en application des dispositions du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination par l'Etat membre responsable d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride. Ce transfert peut avoir lieu pendant une période de six mois à compter de l'acceptation de la demande de prise en charge, susceptible d'être portée à dix-huit mois dans les conditions prévues à l'article 29 de ce règlement si l'intéressé " prend la fuite ". Il résulte clairement des dispositions de l'article 29, que la notion de fuite doit s'entendre comme visant notamment le cas où un ressortissant étranger se serait soustrait de façon intentionnelle et systématique au contrôle de l'autorité administrative en vue de faire obstacle à une mesure d'éloignement le concernant.
6. Pour rejeter sa demande, le premier juge des référés a observé que si M. B soutenait qu'il n'avait pas déféré aux convocations des 13 et 14 juin 2022, c'était pour un motif indépendant de sa volonté, de sorte qu'il ne pouvait être regardé comme " en fuite ". M. B alléguait que, domicilié auprès du service de premier accueil des demandeurs d'asile confié à la structure " Adelphité par CVH ", il s'y était régulièrement rendu pour solliciter la délivrance de son courrier, ce qu'il entendait établir par diverses attestations, sans obtenir la remise de celui qui lui était destiné, et dont il n'avait pas plus pu constater l'existence sur la plateforme informatique lui permettant de s'en informer, faute de parvenir à y accéder. Les éléments produits devant le juge des référés en première instance n'avaient cependant pu permettre à celui-ci de regarder ces circonstances comme établies.
7. En appel, M. B produit pour la première fois une carte de domiciliation dont il affirme qu'elle lui a été remise lors de sa domiciliation auprès de la structure " Adelphité par CVH " en janvier 2022, alors que cette structure, à la suite d'un appel d'offre, reprenait le service public de premier accueil. Cette carte porte un autre nom que le sien, dont il affirme avoir cru qu'il s'agissait du code permettant l'accès au service informatique d'information sur le courrier. Il assure l'avoir présentée lors de tous ses passages réguliers au service de premier accueil, où, de ce fait, aucun courrier à son nom ne lui a été remis. Le ministre de l'intérieur, lors des débats à l'audience, a estimé impossible que l'erreur qui aurait été ainsi commise n'ait pas été décelée lors des cinq mois où M. B a cherché par ce moyen à se procurer les courriers à son nom, assurant que la remise du courrier ne peut intervenir que par présentation simultanée de cette carte de domiciliation et du titre de séjour. L'existence de cette règle ne résulte cependant d'aucun document et n'est pas établie. Il n'a pas été contesté par le ministère lors des débats, que le cahier des charges de la structure d'accueil lui faisait pourtant obligation d'informer les demandeurs de la mise en instance de courrier par l'envoi d'un SMS ou d'un mail, ce qu'elle n'a jamais fait. Si elle a créé une plateforme d'information présentée comme une alternative à ses obligations, l'accès n'y était possible qu'en prenant connaissance de consignes d'emploi dont les parties ont reconnu à l'audience qu'elles étaient incompréhensibles, ou par l'usage d'un " code à réponse rapide " dont la structure ne s'est pas assurée qu'il pouvait être utilisé par les moyens à la disposition des utilisateurs du service. Il résulte de l'instruction en appel qu'aucune indication, ni aucun document n'établit les modalités selon lesquelles les personnes domiciliées doivent retirer les courriers si elles n'en connaissent pas l'existence. M. B soutient s'être régulièrement rendu auprès de la structure sans pouvoir y retirer aucun courrier, y compris ceux comportant des documents utiles pour lui, et n'avoir accédé aux plis en instance encore disponibles qu'après avoir découvert l'interversion de cartes dont il avait été l'objet à la fin du mois de juin 2022. Au regard de l'ensemble de ces circonstances, corroborées par le comportement du requérant qui ne s'est auparavant soustrait à aucune mesure prises à son encontre, et s'est, après les rendez-vous qu'il n'a pu honorer, rendu à deux reprises en préfecture, il est désormais établi que son absence aux rendez-vous des 13 et 14 juin 2022 résultait de ce qu'il n'avait pas été informé de ces rendez-vous, et ne pouvait, faute de s'être intentionnellement abstenu de s'y rendre, être regardé de ce fait comme en fuite. Il est donc fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, ses conclusions ont été rejetées.
8. Il appartient au juge des référés du Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par M. B au soutien de ses conclusions.
9. D'une part, M. B, faute de disposer du titre de séjour qu'il sollicite en tant que demandeur d'asile, est privé de la possibilité de bénéficier des conditions matérielles d'accueil et de l'ensemble des droits qui y sont associés, depuis plus de trois mois, alors que le délai pour opérer son transfert en Allemagne est désormais expiré et que l'examen de sa demande incombe à la France. Cette situation, qui méconnaît le droit fondamental à voir sa demande examinée conformément aux principes ci-dessus rappelés porte une atteinte grave à une liberté fondamentale constitutive d'une situation d'urgence au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
10. D'autre part, le refus du titre demandé, précédemment accordé et renouvelé, ne reposait que sur le motif tiré de ce que M. B était en fuite. Dès lors que, comme il a été dit ci-dessus, aucune circonstance ne permet de caractériser le comportement de M. B de cette manière, la situation ainsi créée apparaît comme manifestement illégale.
11. Il y a donc lieu d'ordonner au préfet de la Haute-Garonne de procéder au renouvellement du titre demandé, dans un délai de sept jours, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée.
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à Me Zribi au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les interventions de l'association La Cimade, l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) sont admises.
Article 2 : L'ordonnance n° 2204029 du 20 juillet 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse est annulée.
Article 3 : Il est enjoint au préfet de la Haute Garonne de procéder au renouvellement du titre demandé, dans un délai de sept jours.
Article 4 : L'Etat versera à Me Isabelle Zribi, avocate de M. B, la somme de 3 000 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cette dernière renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat.
Article 5 : Le surplus de la requête est rejeté.
Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et au ministre de l'intérieur et des Outre-Mer.
Copie en sera adressée à l'association " Adelphité par CVH ", l'association La Cimade, l'Association des avocat-e-s pour la défense des étranger-e-s et l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE).
Fait à Paris, le 17 octobre 202Signé : Thierry Tuot