Conseil d'État · Juge des référés — 28 novembre 2022

Vu la procédure suivante :
Le syndicat Jeunes A a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au ministre de la santé et de la prévention de lui conférer le statut d'observateur aux négociations conventionnelles et de le convier à l'ensemble des réunions des 9 et 24 novembre, 8 et 15 décembre 2022, 11, 18 et 25 janvier et 1er, 8, 16, 22 et 28 février 2023 ainsi que de lui communiquer le compte rendu de la réunion du 3 novembre 2022. Par une ordonnance n° 2223013 du 9 novembre 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 et 20 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Jeunes A demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 9 novembre 2022 ;
2°) d'enjoindre au ministre de la santé et de la prévention de lui conférer le statut d'observateur aux négociations conventionnelles et de l'inclure dans l'arrêté du 4 novembre 22 relatif à l'examen de représentativité des organisations représentant les étudiants en médecine, internes, chefs de clinique et les A remplaçants ;
3°) d'enjoindre au ministre de le convier à l'ensemble des réunions des 24 novembre, 8 et 15 décembre 2022, 11, 18 et 25 janvier et 1er, 8, 16, 22 et 28 février 2023 ;
4°) de lui enjoindre de lui communiquer les comptes rendus des réunions des 3 et 9 novembre 2022 ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions prévues à l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité en ce qu'elle n'est pas signée et fait apparaître un commentaire destiné à l'usage interne des juges ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les réunions de négociation pour lesquelles il demande à être associé en qualité d'observateur ont débuté et se déroulent selon un calendrier resserré de quelques semaines, son absence le privant de la possibilité de connaître les propositions de solution et de défendre les intérêts de ses adhérents qu'il assure conformément à son objet social qui est la défense et la représentation des jeunes A ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale, d'une part, à la liberté syndicale qui implique que les organisations syndicales puissent exercer librement leur mandat et participer aux négociations ouvertes au plan national, dès lors que, d'une part, le refus de reconnaissance de statut d'observateur par le ministre de la santé et de la prévention le prive de toute participation aux négociations nationales prévues par le code de la sécurité sociale et porte atteinte au principe d'égalité ;
- il est le seul syndicat, parmi ceux ayant répondu à l'enquête de représentativité, à ne pas avoir obtenu le statut d'observateur, alors même qu'il est le seul syndicat à avoir participé à l'élection nationale des unions régionales des professionnels de santé (URPS), à avoir remporté des élections professionnelles et à bénéficier d'une légitimité électorale que n'ont pas les autres syndicats retenus en qualité d'observateurs ;
- il est le seul syndicat à pouvoir compter des A libéraux de toutes spécialités parmi ses adhérents alors même que les négociations à venir sont appelées à modifier le cadre de l'activité libérale des A ;
- il satisfait aux exigences de l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale, en premier lieu, en ce qu'il est indépendant financièrement tant vis-à-vis du gouvernement que de ses partenaires financiers qui offrent une information objective et non commerciale sur des champs d'expertises qu'il ne couvre pas en interne, qu'il est également financé par les crédits alloués dans le cadre des résultats obtenus aux dernières élections au conseil supérieur des professions médicales (CSPM), et, en second lieu, en ce qu'il dispose d'un nombre représentatif d'adhérents dont il contrôle effectivement l'adhésion libre et individuelle, sans qu'y fasse obstacle sa gratuité, laquelle n'est pas interdite et n'est pas une condition légale ou suffisante de représentativité, de telle sorte que les listes à jour d'adhérents produites sont fiables.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'il n'appartient pas à l'Etat, mais à l'Union nationale des caisses de l'assurance maladie, de convier le syndicat aux négociations conventionnelles ou de lui communiquer les comptes rendus de ces réunions de telle sorte que cette demande d'injonction ne peut qu'être rejetée, que l'injonction tendant à ce que l'Etat lui reconnaissance la qualité d'observateur présenterait un caractère non provisoire qui fait également obstacle à ce qu'elle soit satisfaite au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et enfin que les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en observations, enregistré le 21 novembre 2022, l'Union nationale des caisses de l'assurance maladie conclut au rejet de la requête. Elle s'associe aux moyens du ministre de la santé et de la prévention.
La requête a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le syndicat Jeunes A, et d'autre part, le ministre de la santé et de la prévention ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 22 novembre 2022, à 15 heures :
- les représentants du syndicat Jeunes A ;
- les représentants du ministre de la santé et de la prévention ;
- le représentant de l'Union nationale des caisses de l'assurance maladie ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. Il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, de prendre les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte. Ces mesures doivent en principe présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Ce caractère provisoire s'apprécie au regard de l'objet et des effets des mesures en cause, en particulier de leur caractère réversible.
3. D'une part, les conventions mentionnées à l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité comprennent, s'agissant des A, la ou les conventions prévues à l'article L. 162-5 du même code aux termes desquels : " Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les A sont définis par des conventions nationales conclues séparément pour les A généralistes et les A spécialistes, par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l'ensemble du territoire de A généralistes ou de A spécialistes ou par une convention nationale conclue par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et au moins une organisation syndicale représentative pour l'ensemble du territoire de A généralistes et une organisation syndicale représentative pour l'ensemble du territoire de A spécialistes ".
4. D'autre part, en vertu des dispositions de l'article L. 162-33 du code de la sécurité sociale, sont habilitées à participer aux négociations des conventions mentionnées notamment à l'article L. 162-14-1, les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale conformément aux critères cumulatifs fixés par l'article R. 162-54-1 du même code, et aux termes de l'article R. 162-54-3-1 de ce code : " I. Les organisations syndicales d'étudiants de premier et deuxième cycle des études médicales, d'étudiants de troisième cycle des études médicales, de chefs de clinique des universités-assistants des hôpitaux, de A assistants hospitaliers universitaires, de A assistants des hôpitaux et de A remplaçants reconnues représentatives au niveau national sont associées en qualité d'observateur aux négociations conduites en vue de conclure, compléter ou modifier la convention mentionnée à l'article L. 162-5. / () / II. La liste des organisations mentionnées au I de l'article est fixée entre le douzième et le sixième mois précédant l'échéance conventionnelle par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, qui la transmettent au directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie. / Cette liste est arrêtée en tenant compte des critères cumulatifs suivants : / 1° L'indépendance, notamment financière ; / 2° Les effectifs d'adhérents, étudiants de premier et deuxième cycle des études médicales, étudiants de troisième cycle des études médicales, chefs de clinique des universités-assistants des hôpitaux, A assistants hospitaliers universitaires, A assistants des hôpitaux et A remplaçants qui n'adhérent pas à la convention mentionnée à l'article L. 162-5, à jour de leur cotisation ; / 3° Une ancienneté minimale de deux ans à compter de la date de dépôt légal des statuts. () ; / 4° L'activité réalisée en vue de la défense ou de la représentation des étudiants ou des professionnels auxquels chaque organisation s'adresse ".
5. Il résulte de ces dispositions que sont, d'une part, habilitées à participer aux négociations conventionnelles avec les organismes de l'assurance maladie, les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale au regard des critères fixés par l'article R. 162-54-1 du même code et que sont, d'autre part, associées en qualité d'observateur à ces négociations, les organisations syndicales d'étudiants, internes, de chefs de clinique, de A assistants et de A remplaçants qui sont reconnues représentatives au niveau national au regard des quatre critères cumulatifs fixés à l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale qui sont tirés de l'indépendance notamment financière, des effectifs, de l'ancienneté minimale de deux ans et du niveau d'activités. La liste des organisations syndicales associées en qualité d'observateur est fixée par un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale avant d'être transmise au directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.
6. Dans une lettre de cadrage du 28 octobre 2022, le ministre de la santé et de la prévention, et la ministre déléguée chargée de l'organisation territoriale et des professions de santé ont fixé les lignes directrices de la négociation conventionnelle entre les A libéraux et l'assurance maladie pour la période 2023-2027, en présentant cette négociation comme " essentielle pour notre système de santé, l'accès aux soins des Français et l'avenir de la médecine libérale ". Après avoir rappelé les priorités du Gouvernement, ils ont défini quatre " axes principaux " couvrant la lutte contre les diverses formes d'inégalités à l'accès à la santé, l'intégration de la prévention dans l'activité médicale conjuguée à l'amélioration des pratiques et de la qualité des soins, la libération du temps médical en vue d'une meilleure prise en charge de la patientèle requérant un diagnostic médical et enfin le déploiement du numérique en santé. Le syndicat Jeunes A a demandé à être associé en qualité d'observateur à ces négociations conventionnelles ouvertes au titre de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, et devant se dérouler du début du mois de novembre 2022 à la fin du mois de février 2023, au rythme d'au moins deux réunions par mois selon le calendrier prévisionnel. A cette fin, il a participé à l'enquête de représentativité mentionnée à l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale, ouverte par un avis publié au Journal officiel du 5 août 2022, en déposant, avant la date limite du 2 septembre 2022, un dossier qui a été, conformément à l'avis, soumis au contrôle de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale. Ce service procède à une vérification sur pièces et, le cas échéant, sur place des éléments mentionnés qui apparaissent aux organisations candidates de nature à justifier leur représentativité au regard des critères mentionnés à l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale. Il résulte de l'instruction qu'à l'issue de ce contrôle, le syndicat Jeunes A a été informé du rejet de sa candidature " au seul motif que [ses] adhésions sont gratuites " ou, selon la formule reprise par le mémoire en défense du ministre, que " la gratuité de l'adhésion ne permettait pas d'établir les effectifs du syndicat de manière probante ". Le syndicat Jeunes A ne figure pas dans la liste des quatre organisations syndicales associées en qualité d'observateur en vertu de l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale publiée par l'arrêté du 4 novembre 2022 relatif à l'examen de représentativité des organisations représentant les étudiants en médecine, internes, chefs de clinique et les A remplaçants, au Journal officiel du 8 novembre 2022. Le syndicat Jeunes A relève appel de l'ordonnance du 9 novembre 2022 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande, présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de lui conférer le statut d'observateur aux négociations conventionnelles en cours et de le convier à l'ensemble des réunions des 9 et 24 novembre, 8 et 15 décembre 2022, 11, 18 et 25 janvier et 1er, 8, 16, 22 et 28 février 2023 ainsi que de lui communiquer le compte rendu de la réunion du 3 novembre 2022. Il demande, sur le même fondement, au juge des référés du Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance attaquée et d'enjoindre au ministre concerné de lui reconnaître la qualité d'observateur pour assister aux négociations conventionnelles en cours, de l'inclure dans la liste des organisations syndicales représentatives fixée par l'arrêté du 4 novembre 2022, de le convier aux prochaines réunions ouvertes aux observateurs et de lui communiquer les comptes rendus des réunions passées.
7. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, depuis sa transformation en 2018, sous le nom de syndicat Jeunes A, l'assemblée générale de cette organisation a fait le choix, d'une part, de ne pas fixer de montant de cotisation pour les adhérents à titre individuel qui peuvent être internes en médecine, docteurs juniors ou A en exercice régulièrement inscrits au tableau de l'ordre des A, et, d'autre part, de fixer comme seule limite statutaire à l'adhésion une durée de dix ans calculée à partir de la date de validation du DES de médecin. Si cette gratuité de l'adhésion n'apparaît enfreindre aucune disposition, ni aucun principe, elle peut en revanche rendre plus délicate, en pratique, la vérification, d'une part, du caractère libre et personnel de l'adhésion, d'autre part, de la fiabilité de la mise à jour de la liste des adhérents et, enfin, de l'indépendance financière de l'organisation. Par ailleurs, il n'apparaît pas que le critère des " effectifs d'adhérents () à jour de leur cotisation " posé par le 2° de l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale fasse de la cotisation une condition autonome. Il appartient, toutefois lorsqu'aucune cotisation n'est exigée, à l'organisation syndicale de fournir tous éléments utiles pour permettre au service qui assure, au titre de l'enquête de représentativité, le contrôle sur pièces et, le cas échéant, sur place, de l'ensemble des critères posés par l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale rappelés aux points 4 et 5, les éléments qui justifient de la fiabilité de la liste des effectifs à jour et du caractère volontaire des adhésions. Il n'est pas contesté qu'en l'espèce, ce service s'est borné à regarder le critère des effectifs comme non rempli en retenant que les adhérents du syndicat Jeunes A n'avaient pas à régler de cotisation et le ministre de la santé et de la prévention a repris en substance ce motif. Il résulte toutefois de l'instruction qui s'est poursuivie à l'audience que le syndicat Jeunes A, dont les effectifs ont été estimés à 4 210 adhérents au 31 décembre 2021 par la mission nationale de contrôle, a produit des documents, dont la valeur probante n'a pas été contestée, qui révèlent l'existence d'un contrôle réel de l'adhésion initiale, laquelle est acceptée conformément aux statuts, l'existence au fil du temps d'une vérification de la condition d'ancienneté dite des " dix ans ", - même si, sur ce point, la mission nationale de contrôle a pu signaler, dans un document de synthèse, des dépassements en nombre limité de cette condition d'adhésion -, la prise en compte des demandes de résiliation, lesquelles peuvent statutairement intervenir à tout moment, enfin l'envoi d'un message d'information sur la messagerie de l'adhérent, à chaque date anniversaire de son adhésion, qui, le mettant à même de modifier les éléments de son " statut ", peut être regardé comme lui permettant également de confirmer tacitement son adhésion ou d'y renoncer explicitement. Au regard de l'ensemble de ces éléments et en l'état de l'instruction, le caractère volontaire de l'adhésion et la fiabilité des listes d'effectifs peuvent être regardés comme suffisamment établis. Au demeurant, le contrôle du critère des effectifs n'a pas, dans le passé, fait obstacle à ce que le syndicat Jeunes A soit reconnu comme représentatif et puisse en particulier présenter des candidats aux élections professionnelles comme l'élection nationale des unions régionales des professionnels de santé (URPS).
8. En deuxième lieu, si le ministre de la santé et de la prévention fait, en outre, valoir de manière générale, dans son mémoire en défense, que l'absence d'exigence d'une cotisation est de nature à remettre en cause l'indépendance financière de l'organisation, il ne conteste pas les pièces produites par le syndicat Jeunes A ou les explications qu'il a fournies à l'audience pour justifier son indépendance financière. Il résulte de ces pièces et de ces explications que le syndicat, qui couvre ses charges, dispose de fonds propres suffisants, bénéficie de cautions apportées par les " membres structures " qui, prévus par les statuts, sont des structures locales dotées de la personnalité juridique adhérentes au syndicat Jeunes A disposant également de fonds propres importants, perçoit des subventions publiques allouées en fonction des résultats obtenus aux élections professionnels qui couvrent une partie significative des frais de fonctionnement ainsi qu'enfin, des contributions de plusieurs partenaires privés avec lesquels il est lié par des contrats qui excluent les prestations à destination des membres adhérents de type commercial ou promotionnel.
9. En troisième lieu, il n'est pas contesté que sont remplis les deux autres critères tenant, pour l'un, à l'ancienneté minimale de deux ans à compter de la date de dépôt légal des statuts et, pour l'autre, à l'activité réalisée en vue de la défense ou de la représentation des étudiants ou des professionnels dont le syndicat assure la défense.
10. Il résulte de tout ce qui précède qu'en estimant, pour les motifs analysés ci-dessus, que le syndicat Jeunes A ne vérifiait pas la condition de représentativité pour être associé en qualité d'observateur aux négociations conduites sur le fondement de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, le ministre de la santé et de la prévention ainsi que le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics ont, eu égard à l'objet de ces négociations et à l'intérêt que représente pour le syndicat Jeunes A d'y être associé, porté une atteinte grave et manifestement illégale à l'exercice de sa liberté syndicale.
11. Il résulte enfin de l'instruction que les réunions ont d'ores et déjà débuté et que si celle du 24 novembre n'est pas ouverte aux observateurs, il en va différemment de celle fixée au 5 décembre prochain et de plusieurs autres à venir. Eu égard aux enjeux de ces négociations conventionnelles rappelées au début du point 6, à l'utilité d'une présence en qualité d'observateur aux réunions ouvertes ainsi qu'à leur fréquence, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie.
12. Il s'ensuit que le syndicat Jeunes A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Il y a lieu, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur sa régularité, d'annuler l'ordonnance attaquée.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
13. Dans le dernier état de ses écritures, les conclusions à fin d'injonction présentées par le syndicat requérant doivent être principalement regardées comme tendant à la suspension de l'arrêté du 4 novembre 2022 cité au point 6 en tant qu'il ne l'inclut pas dans liste des organisations syndicales représentatives associées en qualité d'observateur aux négociations conventionnelles en application de l'article R. 162-54-3-1 du code de la sécurité sociale. Compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de suspendre cet arrêté en tant qu'il ne comporte pas le nom du syndicat Jeunes A et d'enjoindre, jusqu'à ce que sa candidature soit réexaminée, au ministre de la santé et de la prévention et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics de lui reconnaître, à titre conservatoire, cette qualité pour lui permettre d'être provisoirement associé en cette qualité aux négociations conventionnelles en cours entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et les représentants des A libéraux en vue de parvenir à une nouvelle convention médicale pour la période 2023-2027. Il appartiendra à l'UNCAM d'assurer l'exécution de cette décision provisoire et d'apprécier la demande tendant à la communication des comptes rendus des réunions précédentes.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser au syndicat Jeunes A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du 9 novembre 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Paris est annulée.
Article 2 : L'arrêté du 4 novembre 2022 relatif à l'examen de représentativité des organisations représentant les étudiants en médecine, internes, chefs de clinique et les A remplaçants est suspendu en tant qu'il ne comporte pas le nom du syndicat Jeunes A jusqu'à ce que sa candidature soit réexaminée. Dans cette attente, il est enjoint au ministre de la santé et de la prévention et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics de reconnaître, à titre conservatoire, au syndicat Jeunes A la qualité d'observateur pour lui permettre d'être provisoirement associé aux négociations conventionnelles en cours entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et les représentants des A libéraux en vue de parvenir à une nouvelle convention médicale pour la période 2023-2027.
Article 3 : L'Etat versera au syndicat Jeunes A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat Jeunes A est rejeté.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat Jeunes A, au ministre de la santé et de la prévention et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics.
Copie en sera adressée à l'Union nationale des caisses de l'assurance maladie.
Fait à Paris, le 28 novembre 2022.
Signé : Olivier Yeznikian