Conseil d'État · Juge des référés — 16 février 2023

Vu la procédure suivante :
Sous le n° 2300174, Mme L et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300177, Mme P A, M. H B et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300198, Mme M et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300197, Mme O et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300199, Mme Q E, M. I D, Mme R G et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300200, Mme N F et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Sous le n° 2300201, Mme C J et la Ligue des droits de l'Homme ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-1158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022, portant évacuation et destruction des constructions bâties illicitement au lieu-dit Doujani, commune de Mamoudzou.
Par une ordonnance n°s 2300174, 2300177, 2300197, 2300198, 2300199, 2300200, 2300201 du 14 janvier 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a, d'une part, dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes n°s 2300174, 2300177, 2300197, 2300198 présentées par Mmes A, Insa, Houmadi, Atoumane et M. B, et, d'autre part, suspendu l'exécution de l'arrêté n° 2022-SG-158 du préfet de Mayotte du 19 septembre 2022 en tant qu'il concerne Mmes G, E, F, J et M. I.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 31 janvier 2023 et le 8 février 2023, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 14 janvier 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte en tant qu'elle a suspendu l'exécution de l'arrêté du 19 septembre 2022 en ce qui concerne Mmes G, E, F, J et M. I ;
2°) de rejeter leurs requêtes.
Il soutient que :
- l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a été rendue dans des conditions qui méconnaissent le caractère contradictoire de la procédure dès lors que les requêtes n°s 2300199, 2300200, 2300201 ont été communiquées au préfet de Mayotte postérieurement à la tenue de l'audience du 13 janvier 2023 ;
- en statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a procédé à une inexacte qualification des conclusions dont il était saisi et entaché son ordonnance d'irrégularité alors que, d'une part, les intéressés entendaient explicitement se fonder sur les dispositions de l'article L. 521-2 de ce code et, d'autre part, il aurait dû, s'il les considérait comme telles, relever d'office le moyen tiré de ce que des conclusions fondées sur l'article L. 521-2 étaient irrecevables, pour y substituer le fondement de l'article L. 521-1 ;
- l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte est entachée d'irrégularité dès lors qu'il a suspendu l'exécution de l'arrêté du 19 septembre 2022 en se bornant à identifier un doute sérieux quant à sa légalité, sans se prononcer sur la condition d'urgence ;
- la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors que les intéressés ont fait l'objet d'une proposition de relogement adaptée à leur situation ;
- il n'est pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
- contrairement à ce qui a été relevé en première instance, des propositions adaptées de logement ont été faites aux intéressés, sans qu'ils ne démontrent son inadéquation à leurs besoins et capacités ;
- l'arrêté du 19 septembre 2022, qui ne permet pas aux intéressés d'emporter leurs biens lors de l'évacuation, ne méconnaît pas le droit de propriété dès lors que, d'une part, son exécution a pour but de prévenir d'éventuels risques graves pour la salubrité, la sécurité et la tranquillité publique, et, que, d'autre part, l'arrêté n'a pas pour conséquence la destruction de leurs effets personnels dès lors que l'entreprise de démolition vérifie que leur logement est vide ;
- il ne méconnaît pas le droit de mener une vie privée et familiale dès lors que, d'une part, la situation sociale défavorable invoquée par les intéressés ne résulte pas par elle-même de son exécution et, d'autre part, il a été édicté dans le but de les protéger des risques graves pour la salubrité, la sécurité et la tranquillité publiques ;
- il ne méconnaît pas l'intérêt supérieur de l'enfant dès lors qu'il vise à mettre à l'abri les enfants et les préserver des risques graves qu'ils encourent en restant sur place ;
- il ne porte atteinte ni à la dignité humaine, ni au droit à la vie et à la prohibition des tortures et traitements inhumains dégradants dès lors qu'il a pour objet, d'une part, de mettre en place des conditions dignes d'existence et, d'autre part, de protéger les résidents des risques sanitaires auxquels ils sont exposés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2023, Mme K G, Mme E, M. I, Mme F, Mme J et la Ligue des droits de l'Homme demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, en premier lieu, de les admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire, en deuxième lieu, de constater que leurs habitations ont toutes été détruites le 17 janvier 2023, en troisième lieu, de dire que la carence de l'Etat à procéder à leur relogement porte une atteinte grave et manifestement illégale à tout le moins, à leur droit à mener une vie privée et familiale normale, à leur droit à pouvoir accéder à un logement décent et à l'intérêt supérieur de leurs enfants, en quatrième lieu, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de procéder à leur relogement dans un délai qui ne saurait excéder cinq jour et, à défaut, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard et, en dernier lieu, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser respectivement à chacun d'eux en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37-1 de la loi du 10 juillet 1991. Ils soutiennent que la Ligue des droits de l'Homme justifie d'un intérêt à agir, que la condition d'urgence est satisfaite et qu'il est portée atteinte de manière grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales.
La Défenseure des droits a produit des observations, enregistrées 7 février 2023.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution du 4 octobre 1958 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et, d'autre part, Mmes K G, E, F, J M. I et la Ligue des droits de l'Homme ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 9 février 2023, à 10 heures :
- les représentants du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ;
- Me Drusch, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de Mme K G, Mme E, Mme F, Mme J, M. I et de la Ligue des droits de l'Homme ;
- la représentante de Mme K G, Mme E, Mme F, Mme J, M. I et de la Ligue des droits de l'Homme ;
- le représentant de la Défenseure des droits ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. Par un arrêté du 19 septembre 2022, le préfet de Mayotte a ordonné l'évacuation et la destruction de constructions illicites au lieu-dit Doujani, sur le territoire de la commune de Mamoudzou. Il a mis à exécution cet arrêté le 14 janvier 2022.
3. Par sept requêtes distinctes, sept groupes de requérants ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Mayotte de suspendre l'exécution de cet arrêté sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte, par une ordonnance du 17 janvier 2023 a, après avoir tenu une audience, constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur quatre des requêtes, rejeté l'intervention de la Ligue des droits de l'Homme, et ordonné la suspension de l'arrêté critiqué en ce qu'il concernait trois des groupes de requérants. Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel de cette ordonnance.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
4. D'une part, il est soutenu par le ministre, qui n'est pas contredit en défense par les demandeurs de première instance, que, s'il a reçu communication des requêtes de première instance sur lesquelles il n'y a pas eu lieu de statuer, il n'a, en revanche, reçu communication des trois requêtes auxquelles il a été fait droit qu'après l'audience, à laquelle le préfet ne s'est pas rendu, puisqu'il tenait pour certain le non-lieu sur les quatre requêtes qu'il avait reçues, aux conclusions desquelles une autre ordonnance avait déjà fait droit. Cette méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure, qui, pour être adapté à l'urgence en référé, ne peut être entièrement méconnu, a suffi à entacher d'irrégularité l'ordonnance attaquée.
5. D'autre part, saisi sur le fondement de l'article L 521-2 du code de justice administrative, qu'il a d'ailleurs visé, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a fondé son ordonnance sur l'article L. 521-1 du code de justice administrative, retenant non une atteinte grave et immédiate à une liberté fondamentale mais un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué, à l'encontre duquel le tribunal n'était saisi d'aucun recours au fond. Cette erreur de droit résultant de la dénaturation des conclusions dont il était saisi prive l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte de base légale. Pour ces motifs, le ministre est donc fondé à demander l'annulation de cette ordonnance.
6. L'affaire étant en état d'être jugée, il y a lieu d'évoquer et d'y statuer.
Sur l'étendue du litige devant le Conseil d'Etat :
7. D'une part, il ressort du mémoire en défense présenté, dont les énonciations ont été confirmées à l'audience, pour Mme E et M. D, Mme G et Mme J, et Mme F, que ces personnes et leur famille ont quitté la zone concernée par l'arrêté critiqué et n'y résident plus. Dès lors, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en tant qu'elles portent sur la suspension de l'évacuation de ces personnes.
8. D'autre part, les défenseurs formulent en appel des conclusions à fin d'injonction pour relogement des familles concernées qui soulèvent un litige distinct, sont donc irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions de suspension de l'arrêté du préfet de Mayotte en tant qu'il ordonnait la destruction des constructions :
9. S'il est soutenu par les requérants que les habitations provisoires qu'ils occupaient ont été détruites, il est soutenu par le ministre qu'elles n'auraient pas été détruites le 17 janvier. En tout état de cause, il n'est pas contesté qu'elles ne sont plus occupées par les familles requérantes, qui n'ont pas l'intention de les réoccuper, et que de ce fait, aucune urgence ne s'attache, à la date de la présente ordonnance, à l'examen de l'atteinte à une liberté fondamentale qui résulterait de l'exécution de l'arrêté critiqué. Les conclusions des requérants ne peuvent donc qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition tenant à l'atteinte à une liberté fondamentale, y compris en tant qu'elles tendaient à ce que l'Etat leur verse une somme d'argent sur le fondement des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative, ces dispositions y faisant obstacle dès lors que l'Etat n'est pas la partie perdante, sans qu'il y ait lieu d'admettre les intéressés au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire.
O R D O N N E :
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Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en tant qu'elles portent sur la suspension de l'évacuation de Mme R G, Mme Q E, M. D I, Mme N F et Mme C J.
Article 2 : L'ordonnance n°s 2300174, 2300177, 2300197, 2300198, 2300199, 2300200,     2300201 du 14 janvier 2023 du tribunal administratif de Mayotte est annulée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ainsi qu'à Mme R G, Mme Q E, M. D I, Mme N F,à Mme C J et la Ligue des droits de l'Homme.
Copie en sera adressée à la Défenseure des droits.
Fait à Paris, le 16 février 2023
Signé : Thierry Tuot