Conseil d'État · Juge des référés — 29 septembre 2023

Vu la procédure suivante :
M. J C, M. L, M. B  D, M. B E, M. I E, M. K et M. M H ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Rennes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, de les admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et, d'autre part, d'enjoindre au président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine de leur assurer un hébergement dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
Par une ordonnance nos 2304499, 2304500, 2304501, 2304502, 2304503, 2304504, 2304505 du 22 août 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a, d'une part, admis M. C, M. A, M. D, M. B E, M. I E, M. G et M. H au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et, d'autre part, enjoint au département d'Ille-et-Vilaine de leur proposer un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, afin de procéder à leur évaluation dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de l'ordonnance.
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 et 8 septembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département d'Ille-et-Vilaine demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 22 août 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes ;
2°) de rejeter les demandes.
Il soutient que :
- l'ordonnance attaquée est irrégulière dès lors qu'elle est dépourvue de la signature du magistrat qui l'a rendue, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 742-5 du code de justice administrative ;
- aucune carence ne saurait lui être imputée dans l'accomplissement de sa mission d'accueil provisoire d'urgence des personnes se déclarant mineures, prévue par l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles, eu égard, d'une part, au nombre important de demandes dont il est saisi et, d'autre part, aux diligences et aux moyens mis en œuvre pour améliorer le service de l'aide sociale à l'enfance.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2023, M. C, M. A, M. D, M. B E, M. I E, M. G et M. H demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de les admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle, de rejeter la requête et de mettre à la charge du département d'Ille-et-Vilaine la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Ils soutiennent que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le département d'Ille-et-Vilaine et, d'autre part, M.  C, M.  A, M. D, M. B E, M. I E, M. G et M. H ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 25 septembre 2023, à 10h30 :
- Me Loiseau, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate du département d'Ille-et-Vilaine ;
- les représentants du département d'Ille-et-Vilaine ;
- Me Texier, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. C et autres ;
- la représentante de M. C et autres ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 26 septembre 2023 à 10 heures ;
Vu le mémoire après audience, enregistré le 25 septembre 2023, présenté par le département d'Ille-et-Vilaine ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. M. C, M. A, M.  D, M. B E, M. I E, M. G et M. H, de nationalité guinéenne, se présentant comme mineurs non accompagnés, ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Rennes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine d'assurer, en application de l'article de l'article L. 221-2-4 du code de l'action sociale et des familles, leur hébergement d'urgence. Par une ordonnance du 22 août 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Rennes, après avoir joint les demandes, a enjoint au département d'Ille-et-Vilaine de prendre en charge les intéressés au titre de l'accueil provisoire d'urgence et de procéder rapidement à leur évaluation. Le département d'Ille-et-Vilaine relève appel de cette ordonnance.
3. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles : "  Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des  missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique () aux mineurs et à leur famille () confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs () ; / 3° F en urgence des actions de protection des mineurs mentionnés au 1° du présent article ; / (). ". Les premier et deuxième alinéas de l'article L. 221-2 du même code disposent que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est placé sous l'autorité du président du conseil départemental. / Le département organise sur une base territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés à ce service. () " Aux termes de l'article L. 221-2-4 de ce code : " I. Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence. / II. En vue d'évaluer la situation de la personne mentionnée au I et après lui avoir permis de bénéficier d'un temps de répit, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires au regard notamment des déclarations de cette personne sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. / L'évaluation est réalisée par les services du département. () / () / Il statue sur la minorité et la situation d'isolement de la personne, en s'appuyant sur les entretiens réalisés avec celle-ci, sur les informations transmises par le représentant de l'Etat dans le département ainsi que sur tous les éléments susceptibles de l'éclairer. / () ".
4. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 221-11 du même code a prévu que : " I. Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 223-2. / II. Au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. / III.- L'évaluation est réalisée par les services du département, ou par toute structure du secteur public ou du secteur associatif à laquelle la mission d'évaluation a été déléguée par le président du conseil départemental. / L'évaluation est conduite selon les modalités précisées dans un référentiel national fixé par arrêté interministériel du ministre de la justice, du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la famille, du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre chargé de l'outre-mer. / IV Au terme du délai mentionné au I, ou avant l'expiration de ce délai si l'évaluation a été conduite avant son terme, le président du conseil départemental saisit le procureur de la République (). En ce cas, l'accueil provisoire mentionné au I se prolonge tant que n'intervient pas une décision de l'autorité judiciaire. / S'il estime que la situation de la personne mentionnée au présent article ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire, il notifie à cette personne une décision de refus de prise en charge délivrée dans les conditions des articles L. 222-5 et R. 223-2. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I prend fin ".
5. Il résulte de ces dispositions que, sous réserve des cas où la condition de minorité ne serait à l'évidence pas remplie, il incombe aux autorités du département de mettre en place un accueil provisoire d'urgence pour toute personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, confrontée à des difficultés risquant de mettre en danger sa santé, sa sécurité ou sa moralité, en particulier parce qu'elle est sans abri. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée.
6. Si l'article R. 211-1 prévoit que, pendant cet accueil provisoire, il est procédé à une évaluation portant notamment sur l'âge de cette personne et que, au vu des résultats de cette évaluation, le président du conseil départemental peut opposer à l'intéressé un refus de prise en charge et mettre fin à l'accueil provisoire d'urgence dont il bénéficiait, les contraintes inhérentes à l'organisation de cette évaluation ne sauraient justifier que le département se soustraie à l'obligation d'accueil prévue par le législateur. La délivrance à une personne se disant mineure, privée de la protection de sa famille et sans abri se présentant aux services du département d'un rendez-vous à échéance de plusieurs semaines pour qu'il soit procédé à cette évaluation préalablement à son accueil constitue une carence caractérisée dans l'accomplissement de la mission d'accueil du département et porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
7. Il résulte de l'instruction que M. C et autres, après leur arrivée à Rennes, selon les cas, les 11, 16 ou 17 août, ont sollicité en vain leur prise en charge au titre de l'accueil provisoire d'urgence comme mineurs les 16 et 17 août auprès des services du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine. Leur mise à l'abri n'a été effectivement mise en place par le conseil départemental qu'à la suite de l'injonction prononcée par l'ordonnance du 22 août 2023 du juge des référés du tribunal administratif mentionnée au point 2. Il résulte également de l'instruction qui s'est poursuivie à l'audience que les intéressés n'ont toujours pas fait l'objet de l'évaluation prévue dans le cadre de l'accueil provisoire d'urgence, de telle sorte que l'injonction n'a, en tout état de cause, pas encore été entièrement exécutée.
8. Pour justifier sa mesure, le juge des référés du tribunal administratif, après avoir constaté que la minorité des intéressés n'était pas à ce stade remise en cause et, pour retenir l'existence d'une carence du département d'Ille-et-Vilaine dans l'accomplissement de sa mission d'aide sociale à l'enfance destinée aux mineurs non accompagnés, révélant une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, a estimé que le département n'avait pas justifié de la réalité et de l'étendue des diligences accomplies pour accueillir les intéressés ou de limites faisant effectivement obstacle à l'exercice de sa mission compte tenu des moyens dont il dispose.
9. Le département d'Ille-et-Vilaine fait valoir en appel, ainsi qu'il l'avait signalé oralement à l'audience du juge des référés au tribunal administratif, qu'il a dû faire face, dans les mois qui ont précédé le mois d'août et au cours de ce mois, à une augmentation sensible du nombre de demandeurs se présentant comme mineurs isolés d'origine étrangère, mettant sous tension ses capacités d'accueil. Il fait également valoir qu'en dépit d'un investissement constant des services dans l'accueil et l'accompagnement des personnes mineures ou des jeunes majeurs au titre de l'aide sociale à l'enfance, ses moyens humains et matériels, actuellement à saturation, ne permettent pas de faire face en temps réel à la demande et que la réalisation de son programme d'augmentation du nombre de places en structure d'accueil se heurte à diverses contraintes qui en contrarient le déroulement.
10. Toutefois, il résulte de l'instruction et de l'audience qui s'est tenue devant le juge des référés du Conseil d'Etat que le retard constaté dans l'accueil des personnes d'origine étrangère se présentant comme mineurs non accompagnés, tient également aux modalités particulières de l'évaluation mises en place par le département qui, notamment compte tenu des délais de consultation systématique de certains services spécialisés de l'Etat, freinent la réactivité des services départementaux, créent un phénomène de file d'attente, retardent la saisine de l'autorité judiciaire et saturent les capacités d'accueil. Ainsi qu'il a été indiqué à cette audience, une modification, qui est désormais envisagée, des modalités de fonctionnement de l'évaluation de la situation de la personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement, prévue par les dispositions des articles L. 221-2-4 et R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles citées aux points 3 et 4, serait plus adaptée aux évolutions des demandes de prise en charge. Elle permettrait, d'une part, au département d'accueillir sans délai à titre provisoire ceux qui se présentent comme étant manifestement mineurs ou ceux dont la qualité de mineur, même non manifeste, aura été admise, à la suite d'une évaluation réalisée en priorité par les équipes départementales conformément au référentiel national mentionné au III de l'article R. 221-11 précité, puis de saisir, au plus tard à l'issue du délai de cinq jours de l'accueil provisoire d'urgence, l'autorité judiciaire pour qu'elle se prononce sur l'admission au titre de l'assistance éducative. Elle permettrait, d'autre part, de réserver, dans le même délai, les décisions de refus de prise en charge à ceux regardés comme majeurs au terme de l'évaluation précitée, sans préjudice d'un recours devant le juge des enfants.
11. Dans ces conditions, et alors que le département d'Ille-et-Vilaine n'a d'ailleurs pas remis en cause l'existence des conséquences graves résultant des carences dans la prise en charge des intéressés, ce dernier n'apporte pas en appel d'éléments permettant de remettre en cause l'appréciation par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a constaté l'absence de diligences suffisantes accomplies par l'administration, compte tenu des moyens dont elle dispose, au regard de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de chacune des personnes intéressées. Par suite, le département d'Ille-et-Vilaine n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, dont la minute est, contrairement à ce qui est alléguée, revêtue de la signature du magistrat qui l'a rendue, conformément aux dispositions de l'article R. 742-5 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif a retenu, dans les circonstances de l'espèce, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale qu'il y a urgence à faire cesser et lui a enjoint de prendre en charge M. C et autres au titre de l'accueil provisoire d'urgence pour qu'il soit rapidement procédé à leur évaluation.
12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'admettre M. C et autres au bénéfice de l'aide juridictionnelle et de mettre à la charge du département d'Ille-et-Vilaine une somme au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête du département d'Ille-et-Vilaine est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par M. C et autres, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au département d'Ille-et-Vilaine, à M. J C, à M. L, à M. B D, à M. B E, à M. I E, à M. K et à M. M H.
Fait à Paris, le 29 septembre 2023
Signé : Olivier Yeznikian