Conseil d'État · Juge des référés — 17 octobre 2023

Vu la procédure suivante :
M. A B, représenté par Me Roxane Vigneron, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, en premier lieu, de l'admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire, en deuxième lieu, d'ordonner au président du conseil départemental de l'Isère de l'admettre au bénéfice de l'aide sociale à l'enfance à titre provisoire, dans un délai de deux heures à compter de la notification de l'ordonnance et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, en troisième lieu, d'enjoindre au président du conseil départemental de l'Isère de procéder à son hébergement et de prendre en charge ses besoins alimentaires, médicaux et vestimentaires et de saisir l'autorité judiciaire pour placement au-delà du délai de cinq jours, en quatrième lieu, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de l'Isère de lui assurer un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit orienté dans une structure d'hébergement stable, dans un délai de deux heures à compter de la notification de l'ordonnance et sous astreinte de 200 euros par jour de retard. Par une ordonnance n° 2305906 du 20 septembre 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a, en premier lieu, admis M. B au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire, en deuxième lieu, enjoint au préfet de l'Isère de proposer à M. B un lieu d'hébergement susceptible de l'accueillir dans un délai de 72 heures à compter de la notification de l'ordonnance, en troisième lieu, rejeté le surplus des conclusions de la requête et, en dernier lieu, rejeté les conclusions de Me Vigneron tendant à l'application de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
I. Sous le n° 488480, par une requête et deux mémoires, enregistrés les 21 septembre, 3 et 4 octobre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Me Vigneron demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble en date du 20 septembre 2023 en ce qu'elle a rejeté ses demandes présentées au titre de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
2°) de réformer cette ordonnance en ce qu'elle a rejeté ses demandes présentées au titre de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros au titre de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 dans le cadre de la première instance ;
4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, en tant qu'elle rejette ses demandes présentées au titre de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, est insuffisamment motivée ;
- dans les circonstances de l'espèce, l'équité ou la situation économique de la partie perdante en première instance ne font pas obstacle à ce que soit mise à la charge de cette même partie une somme au titre de l'article précité ;
- l'administration doit majorer son paiement de la taxe sur la valeur ajoutée afférente, dès lors que la somme mise à la charge de l'Etat au titre de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ou de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit s'entendre hors taxes, eu égard au respect du principe d'égalité entre l'avocat assujetti à la TVA et l'auxiliaire de justice exonéré.
II. Sous le n° 488747, par une requête, enregistrée le 5 octobre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'article 2 de l'ordonnance du 20 septembre 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'elle enjoint au préfet de l'Isère de proposer à M. B un lieu d'hébergement susceptible de l'accueillir, dans un délai de soixante-douze heures à compter de la notification de l'ordonnance ;
2°) de rejeter les conclusions présentées en première instance demandant au juge des référés d'ordonner au préfet de l'Isère d'assurer à M. B un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit réorienté dans une structure d'hébergement stable, dans un délai de deux heures à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard.
Elle soutient que :
- il n'est pas porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
- les faits de l'espèce ne révèlent pas de carence de la part de l'Etat qui serait constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dès lors que, d'une part, le département de l'Isère a rempli son obligation de moyens dans l'accomplissement de sa mission d'hébergement d'urgence des personnes en situation de détresse et, d'autre part, les refus de prise en charge qui ont été opposés au requérant étaient uniquement justifiés par la nécessité de protéger prioritairement des familles en plus grande détresse et se trouvant privées d'hébergement depuis plus longtemps ;
- les éléments produits ne sont pas de nature à établir un degré de vulnérabilité tel que M. B doive être regardé comme prioritaire par rapport aux autres personnes en attente d'un hébergement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2023, M. B conclut :
- à titre principal, au rejet de la requête et à ce que l'injonction prononcée en première instance soit assortie d'une astreinte de 200 euros par jour de retard ;
- à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint au département de l'Isère, en premier lieu, de poursuivre sa prise en charge au titre de l'accueil provisoire d'urgence dans un délai de deux heures à compter de la notification de l'ordonnance, en deuxième lieu, de procéder à son hébergement et de prendre en charge ses besoins alimentaires, médicaux et vestimentaires et d'indiquer à son conseil un lieu d'hébergement décent qu'il pourra rejoindre, dans un délai de deux heures à compter de l'ordonnance et, en dernier lieu, de saisir l'autorité judiciaire pour placement au-delà du délai de cinq jours ;
- en tout état de cause, d'une part, à ce que les injonctions demandées soient assorties d'une astreinte de 200 euros par jour de retard et, d'autre part, à ce qu'il soit mis à la charge du département de l'Isère et de l'Etat la somme de 2 000 euros hors taxes à verser à son conseil, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et des articles 34 et 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, sous réserve que celui-ci renonce à percevoir la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.
Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés et que l'absence d'exécution par le préfet de l'Isère de l'ordonnance du 20 septembre 2023 justifie que l'injonction prononcée en première instance soit assortie d'une astreinte.
La requête a été communiquée au département de l'Isère, qui n'a pas produit d'observations.
Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la décision du juge des référés du Conseil d'Etat était susceptible d'être fondée sur un moyen d'ordre public relevé d'office et tiré de l'irrecevabilité des conclusions de M. B dirigées contre l'ordonnance de première instance en tant qu'elle rejette ses conclusions dirigées contre le département de l'Isère, dès lors qu'elles soulèvent un litige distinct de l'appel formé par la DIHAL contre cette ordonnance et constituent donc un appel principal présenté hors du délai d'appel.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, Me Vigneron et la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) et, d'autre part, M. B et le département de l'Isère ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 13 octobre 2023, à 10 heures 30 :
- Me Coudray, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Me Vigneron et M. B ;
- la représentante de la DIHAL ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes visées ci-dessus, présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même ordonnance.
2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
Sur les conclusions d'appel de la DIHAL :
3. L'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que, dans chaque département, est mis en place, sous l'autorité du préfet, " un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse () ". L'article L. 345-2-2 du même code dispose que : " Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence () ". Aux termes de son article L. 345-2-3 : " Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée () ". Aux termes de l'article L. 121-7 du même code : " Sont à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : () 8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3 () ".
4. Il appartient aux autorités de l'Etat, sur le fondement des dispositions citées au point 3, de mettre en œuvre le droit à l'hébergement d'urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique ou sociale. Une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission peut faire apparaître, pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée. Il incombe au juge des référés d'apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée.
5. M. B, ressortissant guinéen, a vu sa demande de prise en charge rejetée par le département de l'Isère qui a estimé, après l'avoir reçu, que sa minorité ne pouvait être retenue, a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative en lui demandant d'ordonner, à titre principal, au département de l'Isère de poursuivre sa prise en charge au titre de l'accueil provisoire d'urgence, en procédant à ce titre à son hébergement et à sa prise en charge et, à titre subsidiaire, au préfet de l'Isère de lui assurer un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit orienté dans une structure d'hébergement stable. Par une ordonnance du 20 septembre 2023, le juge des référés, après avoir rejeté ses conclusions dirigées contre le département de l'Isère, a enjoint au préfet de l'Isère de proposer à l'intéressé un lieu d'hébergement susceptible de l'accueillir, dans un délai de huit jours à compter de la notification de son ordonnance. La délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) fait appel de cette ordonnance en tant qu'elle enjoint au préfet de l'Isère de proposer à M. B un lieu d'hébergement susceptible de l'accueillir.
6. S'il est constant que M. B est isolé et sans abri malgré ses appels au 115 et s'il soutient être né le 24 décembre 2008 et que sa minorité le placerait dans une situation de vulnérabilité particulière, il résulte de l'instruction que les efforts de l'Etat pour accroître les capacités d'hébergement d'urgence à Grenoble et dans le département de l'Isère ne permettent pas de satisfaire l'ensemble des besoins les plus urgents, en constante augmentation notamment à Grenoble et dans le département de l'Isère. Tel est notamment le cas pour les hommes seuls qui ne présentent pas de situation de détresse particulière telle que celle résultant de pathologie. Ainsi, au cours de la seule journée du 11 octobre 2023, le 115 a-t-il été sollicité, pour le seul département de l'Isère, par 190 personnes, dont 35 hommes seuls, 15 personnes ayant pu obtenir une réponse favorable dont 2 hommes seuls seulement. Pour la période du 4 au 11 octobre, le nombre de demandes s'est élevé à 850 et 47 seulement ont pu être satisfaites, en raison de l'état de vulnérabilité particulière de personnes qui sont en charge d'enfants en bas âge, enceintes, en situation de handicap ou âgées. Le taux d'occupation du parc d'hébergement du département de l'Isère est actuellement de 100 %, les départements voisins n'offrant pas davantage, selon les déclarations de la DIHAL à l'audience, davantage de possibilités.
7. Le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ne peut, compte tenu du cadre temporel dans lequel il se prononce, ordonner que des mesures utiles en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. Il s'ensuit que, en l'état de l'instruction et eu égard à l'office du juge des référés rappelé au point 4, le refus du préfet de procurer un hébergement d'urgence à M. B, qui ne soutient pas présenter d'autre cause de vulnérabilité que son isolement et sa minorité de 14 ans, ne révèle pas, à supposer même cette dernière établie, compte tenu de la présence de personnes et de familles encore plus vulnérables dans un contexte de saturation des hébergements d'urgence, une situation justifiant que soit ordonné, au motif d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'hébergement d'urgence, de prendre les mesures pour mettre à l'abri l'intéressé.
8. Il résulte de ce qui précède que la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a enjoint au préfet de l'Isère de proposer un hébergement d'urgence à M. B et à demander l'annulation de cette ordonnance dans cette mesure.
Sur les conclusions d'appel de M. B dirigées contre le département de l'Isère :
9. Dans le mémoire en défense qu'il a produit en réponse à la requête d'appel de la DIHAL, M. B conclut à ce qu'au cas où il serait fait droit à cette dernière, l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble du 20 septembre 2023 soit annulée en tant qu'elle a rejeté ses conclusions tendant à ce que soit enjoint au président du conseil départemental de l'Isère de l'admettre au bénéfice de l'aide sociale à l'enfance à titre provisoire et de le prendre en charge à ce titre. Ces conclusions dirigées contre le département de l'Isère avaient un objet différent et soulevaient donc un litige distinct de celles dirigées contre l'Etat, alors même que ces dernières l'étaient à titre subsidiaire. Par suite, les conclusions d'appel de M. B contre le rejet de ses conclusions dirigées contre le département de l'Isère constituent un appel principal qui, ayant été enregistré après l'expiration du délai d'appel, est irrecevable et ne peut qu'être rejeté.
Sur les conclusions relatives aux frais des instances :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat ou du département de l'Isère, qui ne sont pas les parties perdantes. Les conclusions d'appel de Me Vigneron dirigées contre le rejet de la demande qu'elle avait présentée à ce titre devant le tribunal administratif, ainsi que celles de M. B présentées à ce titre, ne peuvent donc qu'être rejetées.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du 20 septembre 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble est annulée en tant qu'elle enjoint au préfet de l'Isère de proposer à M. B un lieu d'hébergement susceptible de l'accueillir.
Article 2 : La demande présentée par M. B au juge des référés du tribunal administratif de Grenoble d'ordonner au préfet de l'Isère de lui assurer un hébergement d'urgence jusqu'à ce qu'il soit orienté dans une structure d'hébergement stable ainsi que ses conclusions devant le Conseil d'Etat sont rejetées.
Article 3 : La requête d'appel de Me Vigneron est rejetée.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Me Roxane Vigneron, à la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement, à M. A B et au département de l'Isère.
Fait à Paris, le 17 octobre 2023
Signé : Gilles Pellissier