Conseil d'État · Juge des référés — 9 novembre 2023

Vu les procédures suivantes :
M. B A a demandé au juge des référés du tribunal administratif d'Amiens, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre, à titre principal, au département de la Somme de procéder à son hébergement dans une structure adaptée à sa qualité de mineur et de prendre en charge ses besoins alimentaires, sanitaires et médicaux quotidiens dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance,  jusqu'à ce que l'autorité judiciaire ait définitivement statué sur son recours fondé sur les articles 375 et suivants du code civil et, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de la Somme de lui assurer un hébergement d'urgence, jusqu'à ce qu'il soit orienté dans une structure d'hébergement stable, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance.
Par une ordonnance n° 2303333 du 5 octobre 2023, le juge des référés du tribunal administratif d'Amiens a enjoint au préfet de la Somme de proposer à M. A un hébergement d'urgence dans un délai de huit jours à compter de la notification de son ordonnance et a rejeté le surplus des conclusions de la requête.
I. Sous le n° 488952, par une requête, enregistrée le 20 octobre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'article 2 de cette ordonnance ;
2°) de rejeter les conclusions présentées en première instance tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Somme d'assurer à M. A un hébergement d'urgence.
Elle soutient que les faits de l'espèce ne révèlent pas de carence caractérisée de la part de l'Etat qui serait constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dès lors que, d'une part, le parc d'hébergement d'urgence dans le département de la Somme est saturé et d'autre part, M. A qui est célibataire, sans charge de famille et sans enfants n'allègue pas faire l'objet d'une vulnérabilité psychologique ou médicale particulière.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2023, M. A conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la condition d'urgence est satisfaite et qu'il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
II. Sous le n° 489010, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 octobre et 3 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance en tant qu'elle a rejeté ses conclusions principales dirigées contre le département de la Somme ;
2°) de faire droit à ces conclusions ;
3°) de mettre à la charge du département de la Somme la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que la carence caractérisée du département de la Somme dans l'accomplissement de sa mission d'aide sociale à l'enfance, résultant, d'une part, de l'erreur du département qui s'est fondé sur une évaluation qui ne le concerne pas et, d'autre part, du refus de le prendre en charge en tant que mineur isolé malgré les actes d'état civil qui établissent sa minorité, porte atteinte au droit à l'hébergement d'urgence et à l'intérêt supérieur de l'enfant.
Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés les 2 et 3 novembre 2023, le département de la Somme conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code civil ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- l'arrêté du 20 novembre 2019 pris en application de l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles relatif aux modalités de l'évaluation des personnes se présentant comme mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique la DIHAL, le département de la Somme et M. A ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 6 novembre 2023, à 15 heures :
- la représentante de la DIHAL ;
- Me Rebeyrol, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A ;
- le représentant de M. A ;
- les représentantes du département de la Somme ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement et de M. A, fondées sur l'article L. 521-2 du code de justice administrative, présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même ordonnance.
2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
3. M. A, ressortissant ivoirien, a saisi le juge des référés du tribunal administratif d'Amiens, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande, tendant, à titre principal, à ce qu'il soit enjoint au département de la Somme d'assurer son hébergement dans le cadre de l'accueil provisoire d'urgence en faveur des mineurs isolés et, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Somme de lui assurer un hébergement d'urgence. Par une ordonnance du 5 octobre 2023, le juge des référés du tribunal administratif d'Amiens a rejeté les conclusions dirigées contre le département de la Somme mais a enjoint au préfet de la Somme de proposer au requérant un hébergement d'urgence. M. A fait appel de cette ordonnance en tant qu'elle a rejeté ses conclusions tendant à sa prise en charge par le département de la Somme en qualité de mineur isolé. La délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) fait appel de cette ordonnance en tant qu'elle a enjoint au préfet de la Somme d'assurer l'hébergement d'urgence de M. A.
Sur les conclusions d'appel de M. A :
4. Aux termes du premier alinéa de l'article 375 du code civil : " Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. () ". Aux termes de l'article 375-3 du même code : " Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : / () / 3° A un service départemental de l'aide sociale à l'enfance ; / () ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 375-5 de ce code : " A titre provisoire mais à charge d'appel, le juge peut, pendant l'instance, soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d'accueil ou d'observation, soit prendre l'une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4. / En cas d'urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure. () ".
5. Par ailleurs, l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : / 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ; / () / ; 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ; / 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation ; / () ". Aux termes de l'article L. 222-5 du même code : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental : / () / 3° Les mineurs confiés au service en application du 3° de l'article 375-3 du code civil, () ". L'article L. 223-2 de ce code prévoit que : " Sauf si un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s'il s'agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l'aide sociale à l'enfance ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s'il est mineur émancipé. / En cas d'urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l'impossibilité de donner son accord, l'enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. / () / Si, dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent article, l'enfant n'a pas pu être remis à sa famille ou le représentant légal n'a pas pu ou a refusé de donner son accord dans un délai de cinq jours, le service saisit également l'autorité judiciaire en vue de l'application de l'article 375-5 du code civil. / () ". Aux termes de l'article L. 221-2-4 du code de l'action sociale et des familles : " I. -Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence. / II. -En vue d'évaluer la situation de la personne mentionnée au I et après lui avoir permis de bénéficier d'un temps de répit, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires au regard notamment des déclarations de cette personne sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. / L'évaluation est réalisée par les services du département. Dans le cas où le président du conseil départemental délègue la mission d'évaluation à un organisme public ou à une association, les services du département assurent un contrôle régulier des conditions d'évaluation par la structure délégataire. / () / Il statue sur la minorité et la situation d'isolement de la personne, en s'appuyant sur les entretiens réalisés avec celle-ci, sur les informations transmises par le représentant de l'Etat dans le département ainsi que sur tout autre élément susceptible de l'éclairer. / () / V. -Les modalités d'application du présent article, notamment des dispositions relatives à la durée de l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I et au versement de la contribution mentionnée au IV, sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ". L'article L. 221-2-5 du même code dispose en outre que " Le président du conseil départemental ne peut procéder à une nouvelle évaluation de la minorité et de l'état d'isolement du mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille lorsque ce dernier est orienté en application du troisième alinéa de l'article 375-5 du code civil ou lorsqu'il est confié à l'aide sociale à l'enfance en application du 3° de l'article 375-3 du même code ". Aux termes de son article R. 221-11 : " I. - Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 223-2. / II. - Au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. () / IV. - Au terme du délai mentionné au I, ou avant l'expiration de ce délai si l'évaluation a été conduite avant son terme, le président du conseil départemental saisit le procureur de la République en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 223-2 et du second alinéa de l'article 375-5 du code civil. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I se prolonge tant que n'intervient pas une décision de l'autorité judiciaire. / S'il estime que la situation de la personne mentionnée au présent article ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire, il notifie à cette personne une décision de refus de prise en charge délivrée dans les conditions des articles L. 222-5 et R. 223-2. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I prend fin ".
6. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant, dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants ou par le procureur de la République ayant ordonné en urgence une mesure de placement provisoire, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée.
7. Il en résulte également que, lorsqu'il est saisi par un mineur d'une demande d'admission à l'aide sociale à l'enfance, le président du conseil départemental peut seulement, au-delà de la période provisoire de cinq jours prévue par l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles, décider de saisir l'autorité judiciaire mais ne peut, en aucun cas, décider d'admettre le mineur à l'aide sociale à l'enfance sans que l'autorité judiciaire l'ait ordonné. L'article 375 du code civil autorise le mineur à solliciter lui-même le juge judiciaire pour que soient prononcées, le cas échéant, les mesures d'assistance éducative que sa situation nécessite. Lorsque le département refuse de saisir l'autorité judiciaire à l'issue de l'évaluation mentionnée au point 5 ci-dessus, au motif que l'intéressé n'aurait pas la qualité de mineur isolé, l'existence d'une voie de recours devant le juge des enfants par laquelle le mineur peut obtenir son admission à l'aide sociale rend irrecevable le recours formé devant le juge administratif contre la décision du département.
8. Il appartient toutefois au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lorsqu'il lui apparaît que l'appréciation portée par le département sur l'absence de qualité de mineur isolé de l'intéressé est manifestement erronée et que ce dernier est confronté à un risque immédiat de mise en danger de sa santé ou de sa sécurité, d'enjoindre au département de poursuivre son accueil provisoire.
9. Enfin, l'article 47 du code civil dispose que : " Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".
10. Il résulte de l'instruction que M. A a bénéficié, le 15 septembre 2023, d'un accueil provisoire d'urgence par le département de la Somme. A la suite de l'évaluation éducative et sociale dont il a fait l'objet le 22 septembre, le président du conseil départemental a pris une décision lui refusant le bénéfice de la protection de l'enfance à raison de sa majorité. Il a été mis fin à sa prise en charge le 28 septembre. S'il a été admis à l'audience par les parties que le rapport d'entretien fourni au juge des référés du tribunal administratif ne concernait pas M. A mais un homonyme, le véritable compte-rendu d'entretien daté du 22 septembre 2023 et le rapport d'évaluation éducative et sociale établi le 26 septembre suivant par l'association France Terre d'asile ont été produits devant le Conseil d'Etat en appel et ont pu être discutés par les parties. Il ressort de ces documents que M. A, lors de l'entretien, a déclaré ne posséder aucun document d'état civil permettant de l'identifier et de déterminer son âge. Par ailleurs, pour conclure à sa majorité, le rapport d'évaluation éducative et sociale a mis en évidence, d'une part, les contradictions de son récit lors de l'entretien pour lequel il a bénéficié d'un traducteur, notamment en ce qui concerne la chronologie de son parcours, et, d'autre part, son comportement qui a reflété une maturité et une aisance peu compatibles avec celles d'un mineur. Enfin la copie de l'acte de naissance, extraite le 31 août 2023 du registre des actes de l'état civil de la sous-préfecture de Ogoudou, produite par M. A pour la première fois à l'appui de sa requête en référé, ne comporte aucune photographie. Aucun des autres documents produits ne contient d'élément d'identification permettant de le relier à sa personne. Il s'ensuit que le requérant, qui ne peut utilement se prévaloir des irrégularités qui entacheraient le rapport d'évaluation éducative et sociale dont il a fait l'objet, ne fournit aucune pièce ou élément conduisant à remettre en cause les appréciations précises et circonstanciées sur lesquelles s'est fondé l'auteur de son évaluation éducative et sociale. Dans ces conditions, l'appréciation portée par le département de la Somme sur l'absence de qualité de mineur isolé de M. A n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et dans le cadre de l'office particulier du juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, comme manifestement erronée et ne révèle, à la date de la présente ordonnance, au vu de la situation de l'intéressé, pas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à sa prise en charge en qualité de mineur isolé par le département de la Somme. Il y a lieu, dès lors, de rejeter son appel, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions d'appel de la DIHAL :
11. L'article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que, dans chaque département, est mis en place, sous l'autorité du préfet, " un dispositif de veille sociale chargé d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse () ". L'article L. 345-2-2 du même code dispose que : " Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence () ". Aux termes de son article L. 345-2-3 : " Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée () ". Enfin aux termes de l'article L. 121-7 du même code : " Sont à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : () 8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3 () ".
12. Il appartient aux autorités de l'Etat, sur le fondement des dispositions citées au point 11, de mettre en œuvre le droit à l'hébergement d'urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique ou sociale. Une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission peut faire apparaître, pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée. Il incombe au juge des référés d'apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée.
13. Il résulte de l'instruction que les efforts de l'Etat pour accroître les capacités d'hébergement d'urgence dans le département de la Somme ne permettent pas de satisfaire l'ensemble des besoins les plus urgents, en constante augmentation. Tel est notamment le cas pour les hommes seuls qui ne présentent pas de situation de détresse particulière. Ainsi, au cours de la période du 11 au 18 octobre 2023, sur les 210 personnes qui ont demandé un hébergement d'urgence, seules 70 ont pu être prises en charge.
14. Le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ne peut, compte tenu du cadre temporel dans lequel il se prononce, ordonner que des mesures utiles en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. Il s'ensuit que, en l'état de l'instruction et eu égard à l'office du juge des référés, le refus du préfet de la Somme de procurer un hébergement d'urgence à M. A, qui ne soutient pas présenter d'autre cause de vulnérabilité que son isolement et son jeune âge, ne révèle pas, compte tenu de la présence de personnes et de familles encore plus vulnérables dans un contexte de saturation des hébergements d'urgence, une situation justifiant que soit ordonné, au motif d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'hébergement d'urgence, de prendre les mesures pour mettre à l'abri l'intéressé.
15. Il résulte de ce qui précède que la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif d'Amiens a enjoint au préfet de la Somme de proposer un hébergement d'urgence à M. A et à demander l'annulation de cette ordonnance dans cette mesure. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être écartées.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : L'article 2 de l'ordonnance du 5 octobre 2023 du juge des référés du tribunal administratif d'Amiens est annulé.
Article 3 : Les conclusions de M. A tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Somme de lui proposer un hébergement d'urgence sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions présentées par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement, au département de la Somme et à M. B A.
Fait à Paris, le 9 novembre 2023
Signé : Nathalie Escaut