Conseil d'État · Juge des référés — 15 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 et 14 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 12 décembre 2023 en tant qu'il interdit le déplacement le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel entre les communes du département des Alpes-Maritimes et la commune du Havre (Seine-Maritime), le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Stade de Reims ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Marne et la commune de Lens (Pas-de-Calais), le dimanche 17 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel entre les communes de la région d'Ile-de-France et les communes de Lille et Villeneuve-d'Ascq (Nord) ;
2°) de suspendre l'exécution des arrêtés préfectoraux suivants :
- l'arrêté n° 515-2023 du 12 décembre 2023 du préfet du Pas-de-Calais portant interdiction de stationnement et de circulation sur la voie publique et d'accès au stade Bollaert-Delelis à l'occasion du match de football de la 16ème journée du championnat de Ligue 1, le samedi 16 décembre 2023, opposant le Racing Club de Lens (RCL) au Stade de Reims (SR) ;
- l'arrêté du 13 décembre 2023 du préfet du Nord portant interdiction de stationnement et de circulation des supporters du Paris Saint-Germain dans le périmètre du stade Pierre Mauroy à l'occasion du match de football du dimanche 17 décembre 2023 opposant le Lille Olympique Sporting Club (LOSC) au Paris Saint-Germain (PSG) dans le cadre de la 16ème journée du championnat de France de Ligue 1 ;
- l'arrêté du 13 décembre 2023 du préfet de la Seine-Maritime portant interdiction de stationnement et de circulation sur la voie publique et d'accès au stade Océane du Havre à l'occasion du match de la 16ème journée du championnat de France de football de Ligue 1, le samedi 16 décembre 2023 à 17h00, opposant le Havre Athletic Club (HAC) à l'Olympique Gymnaste Club de Nice (OGCN) ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le Conseil d'Etat est compétent pour connaître de sa requête en premier et dernier ressort en application de l'article R. 341-1 du code de justice administrative ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les décisions contestées privent les citoyens de l'exercice de leurs libertés fondamentales très peu de temps avant les rencontres sportives concernées ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés d'aller et de venir, d'association, de réunion et d'expression ainsi qu'au droit à un accès utile au juge des référés ;
- les décisions contestées sont entachées d'erreurs de fait
- les mesures contestées ne sont pas proportionnées à l'objectif poursuivi ;
- elles ne sont pas rendue nécessaires par des circonstances particulières avérées de temps et de lieu dès lors que, en premier lieu, elles ne se fondent pas sur l'existence d'antécédents pertinents, graves, répétés et récents, contrairement aux exigences prévues par les circulaires et la jurisprudence, en deuxième lieu, aucun risque de trouble grave à l'ordre public ne les justifie, en troisième lieu, aucune circonstance de temps et de lieu nouvelle ne justifie d'interdire le déplacement de supporters concernés l'avant-veille des rencontres et, en dernier lieu, il n'existe pas de rivalité sérieuse entre les supporters des équipes concernées ;
- les rencontres concernées par les interdictions litigieuses n'ont pas été classées par la division nationale de lutte contre le hooliganisme parmi les matchs soumis à des risques de trouble à l'ordre public de niveaux 4 ou 5 sur l'échelle définie par cette administration ;
- les mesures contestées ne sont pas adaptées et revêtent un caractère systémique dès lors que, en premier lieu, des mesures moins sévères et moins contraignantes sont envisageables et, en deuxième lieu, les effectifs de forces de l'ordre devant être mobilisés pour satisfaire à la mesure contestée n'est pas connu et il n'est pas établi que le dispositif prévu à ce jour sera suffisant pour ce faire et, en dernier lieu, le contexte, aux niveaux national et local, permet d'établir que les forces de l'ordre sont suffisamment disponibles pour qu'une interdiction ne s'impose pas.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'il n'est pas porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son Préambule ;
- le code du sport ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association nationale des supporters, et d'autre part, le ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 14 décembre 2023, à 15 heures 30 :
- Me Sebagh, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Association nationale des supporters ;
- le représentant de l'Association nationale des supporters ;
- la représentante du ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "
2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-1 du code du sport : " Le ministre de l'intérieur peut, par arrêté, interdire le déplacement individuel ou collectif de personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait qui la motivent ainsi que les communes de point de départ et de destination auxquelles elle s'applique. " Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-2 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique. "
3. Par arrêté du 12 décembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a notamment, sur le fondement des dispositions qui viennent d'être citées de l'article L. 332-16-1 du code du sport, interdit les déplacements le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel entre les communes du département des Alpes-Maritimes et la commune du Havre (Seine-Maritime), le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Stade de Reims ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Marne et la commune de Lens (Pas-de-Calais), le dimanche 17 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel entre les communes de la région d'Ile-de-France et les communes de Lille et Villeneuve-d'Ascq (Nord). Par trois arrêtés pris le 13 décembre 2023 sur le fondement des dispositions citées au point 2. de l'article L. 332-16-2 du même code, les préfets de la Seine-Maritime, du Pas-de-Calais et du Nord ont notamment interdit la circulation et le stationnement de toute personne se prévalant de la qualité de supporter respectivement de l'Olympique Gymnaste Club de Nice, du Stade de Reims et du Paris-Saint-Germain, ou se comportant comme tel, dans un certain nombre de rues des communes où doivent se dérouler les rencontres sportives.
4. Au regard de ses écritures et de ses déclarations au cours de l'audience publique, l'Association nationale des supporteurs doit être regardée comme demandant au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension des trois arrêtés préfectoraux mentionnés au point précédent en tant qu'ils interdisent la circulation et le stationnement dans les secteurs qu'ils déterminent et de l'arrêté du ministre de l'intérieur en tant qu'il interdit le déplacement des supporters des trois clubs précédemment cités.
Sur la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat :
5. Le juge des référés du Conseil d'Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d'une requête tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prendre ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat.
6. En vertu de l'article R. 341-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel. "
7. Le Conseil d'Etat est compétent en premier et dernier ressort, en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté du ministre de l'intérieur portant interdiction de déplacement de supporteurs en application de l'article L. 332-16-1 du code du sport, cet arrêté ayant un caractère réglementaire. En outre, dès lors que l'arrêté du ministre de l'intérieur en litige se rapporte aux mêmes évènements sportifs que les trois arrêtés préfectoraux contestés et qu'il appartient au juge des référés de porter une appréciation d'ensemble tant sur la gravité des atteintes que les mesures litigieuses portent aux libertés fondamentales invoquées que sur l'existence éventuelle d'une disproportion manifeste de ces mesures au regard des risques de troubles graves à l'ordre public susceptibles de les émailler, et alors en outre que, eu égard à la très grande proximité temporelles de ces arrêtés avec ces évènements, la saisine de deux juges des référés de juridictions différentes ferait courir le risque de décisions incohérentes entre elles, il y a lieu, au regard des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, d'admettre la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat pour se prononcer sur l'ensemble des conclusions dont il est saisi, alors même que les recours contre les arrêtés préfectoraux de la nature de celui en litige doivent en principe être portés devant le tribunal administratif territorialement compétent.
Sur les demandes en référé :
8. Les mesures que le ministre de l'intérieur et le représentant de l'Etat dans le département peuvent prendre, sur le fondement des dispositions citées au point 2, constituent des mesures de police administrative. L'existence d'une atteinte à l'ordre public de nature à justifier de telles mesures doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu'elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l'administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux mesures prescrites sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l'ordre public qu'elles visent à prévenir que de leur proportionnalité. Il revient au juge des référés d'apprécier les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l'illégalité invoquée présente un caractère manifeste.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel :
9. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel de se rendre des Alpes-Maritimes au Havre le samedi 16 décembre 2023 et de circuler et de stationner dans certaines voies de cette commune entre le vendredi 15 décembre à 19 heures et le samedi 16 décembre à minuit, à l'occasion de la rencontre entre l'Olympique Gymnaste Club de Nice et le Havre Athletic Club, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir que de nombreux événements violents ont eu lieu, au cours des derniers mois, dans et aux abords des stades et que cette recrudescence de violence intervient dans un contexte d'augmentation des tensions liées aux événements qui se déroulent au Proche-Orient et de niveau maximal de risques d'attentats, qui mobilise particulièrement les forces de l'ordre, spécialement à l'approche des fêtes de fin d'année. S'il soutient que les déplacements des supporters niçois sont fréquemment marqués par des violences aux abords des stades et dans les centres-villes, les faits qu'il cite au soutien de cette allégation sont soit anciens, soit, s'agissant des deux incidents de 2019 et 2022, insuffisamment établis, l'existence même du plus récent étant d'ailleurs contestée. Il est, d'autre part, constant qu'il n'existe pas de contentieux entre les supporters des deux clubs, le risque invoqué par le ministre, tenant aux liens d'amitié qui existerait entre certains supporters niçois et des supporters nancéiens eux-mêmes proches des supporters rouennais en fort antagonisme avec certains supporters du Havre, apparaissant purement conjectural. Le ministre n'allègue aucun risque particulier lié au match en cause, classé par les services de la division nationale de lutte contre le hooliganisme (DNLH) à un niveau de risque de 2 sur une échelle qui compte 5 niveaux de risque croissant. Dans ces conditions, et eu égard tant au nombre de supporters niçois attendus au Havre à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, dont il est prévu qu'il se situe entre 250, selon l'association requérante, et 300 à 400, selon le ministre défendeur, qu'à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur n'invoquant aucun autre événement notable qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du club l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et du préfet de la Seine-Maritime portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter du Stade de Reims ou se comportant comme tel :
10. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du Stade de Reims ou se comportant comme tel de se rendre du département de la Marne à Lens le samedi 16 décembre 2023 et de circuler et de stationner dans certaines voies de cette commune entre le samedi 16 décembre à 10 heures et le dimanche 17 décembre à 3 heures, à l'occasion de la rencontre entre le Stade de Reims et le Racing Club de Lens, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir les mêmes éléments tenant au contexte général que ceux qui ont été analysés au point 9. Il soutient en outre qu'à l'occasion de matchs disputés à domicile tout au long de l'année 2023, certains supporters du Racing Club de Lens ont fait montre d'un comportement violent qui s'est manifesté sous forme de rixes, de violences à l'encontre des forces de l'ordre ou de jets de pétards et fumigènes notamment. S'il affirme également que les supporters du Stade de Reims sont eux-mêmes coutumiers de comportements troublant l'ordre public, il résulte de l'instruction, et notamment des échanges à l'audience, que les événements récents que le ministre invoque au soutien de cette allégation sont, pour l'essentiel, imputables à un groupuscule politisé dont il n'est pas prévu que des membres participent à la rencontre dont il s'agit, et vis-à-vis duquel il serait, au demeurant, loisible au ministre de prendre les mesures appropriées si les faits qui lui sont reprochés étaient avérés. Si le ministre indique, en faisant valoir que des violences envers les forces de l'ordre auraient été commises à Reims, le 8 mai 2022, à l'occasion d'un incident opposant des supporters des deux clubs, aucun élément versé au dossier ne corrobore cette allégation, qui est formellement contestée par l'association requérante. Aucun autre élément issu de l'instruction ne donner à penser qu'une animosité particulière existerait entre ces supporters. Le ministre n'allègue aucun risque particulier lié au match en cause, classé par les services de la DNLH à un niveau de risque de 2 sur 5. Dans ces conditions, et alors qu'un millier de supporters rémois sont attendus à Lens à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, et eu égard à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur n'invoquant aucun autre événement qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du club du Stade de Reims ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et du préfet du Pas-de-Calais portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel :
11. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel de se rendre de la région d'Ile-de-France à Lille et Villeneuve-d'Ascq le dimanche 17 décembre 2023 et de circuler et de stationner dans certaines voies de ces communes le dimanche 17 décembre de midi à minuit, à l'occasion de la rencontre entre le Paris-Saint-Germain et le Lille Olympic Sporting Club, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir les mêmes éléments tenant au contexte général que ceux qui ont été analysés au point 9. Il soutient en outre qu'une animosité particulière entre les supporters des deux clubs est avérée et que la tension promet d'être d'autant plus grande que l'enjeu de la rencontre est particulièrement important pour les deux clubs, ces éléments ayant justifié son classement au niveau 3 sur 5 par les services de la DNLH. Le ministre cite également un certain nombre d'événements pour soutenir que les supporters des deux clubs se sont livrés, dans la période récente, à des agissements de nature à troubler gravement l'ordre public. Il apparaît toutefois que les faits invoqués sont, dans certains des cas mis en exergue, mineurs, dans un autre cas, celui d'affrontements qui auraient eu lieu à Clermont-Ferrand le 6 août 2022, insuffisamment établis, et que, pour les autres, l'intervention des forces de l'ordre a permis d'éviter toute issue fâcheuse. S'il est avéré que des affrontements graves ont opposé des supporters des deux clubs au centre-ville de Lille le 29 avril 2012, cet événement, pour déplorable qu'il ait été, est ancien, alors que l'association des supporters du Paris-Saint-Germain, qui avait été dissoute en 2010, a été recréée en 2016 avec des orientations et des responsables largement renouvelés, et qu'une sensible diminution des violences imputables à ces supporters a été notée depuis lors. Dans ces conditions, et alors qu'un millier de supporters parisiens sont attendus à Lille à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, et eu égard à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur n'invoquant aucun autre événement qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et du préfet du Nord portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
Sur les frais de l'instance :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à l'Association nationale des supporters au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'arrêté du 12 décembre 2023 du ministre de l'intérieur et des outre-mer en tant qu'il interdit le déplacement le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ou se comportant comme tel entre les communes du département des Alpes-Maritimes et la commune du Havre (Seine-Maritime), le samedi 16 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Stade de Reims ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Marne et la commune de Lens (Pas-de-Calais), le dimanche 17 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Paris-Saint-Germain ou se comportant comme tel entre les communes de la région d'Ile-de-France et les communes de Lille et Villeneuve-d'Ascq (Nord) et les arrêtés du 13 décembre 2023 des préfets de la Seine-Maritime, du Pas-de-Calais et du Nord en tant qu'ils interdisent la circulation et le stationnement des mêmes personnes, sont suspendus.
Article 2 : L'Etat versera à l'Association nationale des supporters la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale des supporters ainsi qu'au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Fait à Paris, le 15 décembre 2023
Signé : Alain Seban