Conseil d'État · Juge des référés — 18 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 17 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 14 décembre 2023 en tant qu'il interdit le déplacement le mardi 19 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel entre les communes du département des Côtes-d'Armor et la commune d'Angers (Maine-et-Loire), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel entre les communes du département du Pas-de-Calais et la commune de Nice (Alpes-Maritimes), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Loire-Atlantique et les communes de Décines-Charpieu, Meyzieu et Lyon (Rhône) ;
2°) de suspendre l'exécution des arrêtés préfectoraux suivants :
- l'arrêté BOPSI n° 2023-729 du 14 décembre 2023 du préfet du Maine-et-Loire portant interdiction de stationnement et de circulation sur la voie publique et d'accès au stade Raymond Kopa des supporters visiteurs à l'occasion du match de football opposant le SCO d'Angers à l'En avant Guingamp, à Angers le 19 décembre 2023 ;
- l'arrêté du 12 décembre 2023 du préfet des Alpes-Maritimes portant interdiction de stationnement et de circulation sur la voie publique et d'accès au stade Allianz Riviera des supporters visiteurs à l'occasion du match de football opposant l'Olympique Gymnaste Club de Nice au Racing Club de Lens, à Nice le 20 décembre 2023 ;
- l'arrêté n° 2023-12-15-01 du 15 décembre 2023 de la préfète du Rhône portant interdiction de stationnement, de circulation sur la voie publique et d'accès au Groupama Stadium de Décines-Charpieu et au centre-ville de Lyon à l'occasion du match de football du 20 décembre 2023 opposant l'Olympique Lyonnais au Football Club de Nantes ;
3°) de suspendre la décision de caractère général du ministre de l'intérieur et des outre-mer de persister dans un usage disproportionné des pouvoirs qu'il tient des articles L. 332-16-1 et L. 332-16-2 du code du sport ;
4°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de s'abstenir de faire de nouveau un tel usage de ces pouvoirs à l'avenir, sous astreinte de 15 000 euros pour chaque rencontre sportive qui viendrait à être concernée par un tel usage illégal ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les décisions contestées privent les personnes concernées de l'exercice de leurs libertés fondamentales très peu de temps avant les rencontres sportives en cause ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés d'aller et de venir, d'association, de réunion et d'expression ainsi qu'au droit à un accès utile au juge des référés ;
- les décisions contestées sont entachées d'erreurs de fait ;
- les mesures contestées ne sont pas proportionnées à l'objectif poursuivi ;
- elles ne sont pas rendues nécessaires par des circonstances particulières avérées de temps et de lieu dès lors que, en premier lieu, elles ne se fondent pas sur l'existence d'antécédents pertinents, graves, répétés et récents, contrairement aux exigences prévues par les circulaires et la jurisprudence, en deuxième lieu, aucun risque de trouble grave à l'ordre public ne les sous-tend, en troisième lieu, aucune circonstance de temps et de lieu nouvelle ne justifie d'interdire le déplacement des supporters concernés très peu de temps avant les rencontres et, en dernier lieu, il n'existe pas de rivalité sérieuse entre les supporters des équipes en cause ;
- les rencontres concernées par les interdictions litigieuses n'ont pas été classées par la division nationale de lutte contre le hooliganisme parmi les matchs soumis à des risques de trouble à l'ordre public de niveaux 4 ou 5 sur l'échelle définie par cette administration ;
- les mesures contestées ne sont pas adaptées et revêtent un caractère systémique dès lors que, en premier lieu, des mesures moins sévères et moins contraignantes sont envisageables et, en deuxième lieu, les effectifs de forces de l'ordre devant être mobilisés pour mettre en œuvre les mesures contestées ne sont pas connus et il n'est pas démontré que le dispositif prévu à ce jour sera suffisant pour ce faire et, en dernier lieu, le contexte, aux niveaux national et local, permet d'établir que les forces de l'ordre sont suffisamment disponibles pour qu'une interdiction ne s'impose pas ;
- les mesures en cause révèlent l'existence d'une décision du ministre de l'intérieur et des outre-mer de persister à prendre des mesures restreignant les déplacements des supporters dès lors que le match concerné est classé par la division nationale de lutte contre le hooliganisme, quel que soit le niveau de risque, en dehors de tout examen de la proportionnalité de ces mesures, et sans tenir compte des décisions juridictionnelles censurant des mesures exactement analogues.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'il n'est pas porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son Préambule ;
- le code du sport ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association nationale des supporters, et d'autre part, le ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 18 décembre 2023, à 14 heures :
- les représentants de l'Association nationale des supporters ;
- la représentante du ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "
2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-1 du code du sport : " Le ministre de l'intérieur peut, par arrêté, interdire le déplacement individuel ou collectif de personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait qui la motivent ainsi que les communes de point de départ et de destination auxquelles elle s'applique. " Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-2 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique. "
3. Par arrêté du 14 décembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a notamment, sur le fondement des dispositions qui viennent d'être citées de l'article L. 332-16-1 du code du sport, interdit les déplacements le mardi 19 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel entre les communes du département des Côtes-d'Armor et la commune d'Angers (Maine-et-Loire), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel entre les communes du département du Pas-de-Calais et la commune de Nice (Alpes-Maritimes), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Loire-Atlantique et les communes de Décines-Charpieu, Meyzieu et Lyon (Rhône). Par trois arrêtés pris sur le fondement des dispositions citées au point 2. de l'article L. 332-16-2 du même code, les préfets du Maine-et-Loire, des Alpes-Maritimes et du Rhône ont notamment interdit la circulation et le stationnement de toute personne se prévalant de la qualité de supporter respectivement de l'En avant de Guingamp, du Racing Club de Lens ou du Football Club de Nantes, ou se comportant comme tel, dans un certain nombre de rues des communes où doivent se dérouler les rencontres sportives.
4. Au regard de ses écritures et de ses déclarations au cours de l'audience publique, l'Association nationale des supporters doit être regardée comme demandant au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension des trois arrêtés préfectoraux mentionnés au point précédent en tant qu'ils interdisent la circulation et le stationnement dans les secteurs qu'ils déterminent et de l'arrêté du ministre de l'intérieur en tant qu'il interdit le déplacement des supporters des trois clubs précédemment cités.
Sur la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat :
5. Le juge des référés du Conseil d'Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d'une requête tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prendre ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat.
6. En vertu de l'article R. 341-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel. "
7. Le Conseil d'Etat est compétent en premier et dernier ressort, en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté ministériel portant interdiction de déplacement de supporters en application de l'article L. 332-16-1 du code du sport, cet arrêté ayant un caractère réglementaire. En outre, dès lors que l'arrêté ministériel en litige se rapporte aux mêmes évènements sportifs que les trois arrêtés préfectoraux contestés et qu'il appartient au juge des référés de porter une appréciation d'ensemble tant sur la gravité des atteintes que les mesures litigieuses portent aux libertés fondamentales invoquées que sur l'existence éventuelle d'une disproportion manifeste de ces mesures au regard des risques de troubles graves à l'ordre public susceptibles de les émailler, et alors en outre que, eu égard à la très grande proximité temporelle de ces arrêtés avec ces évènements, la saisine de deux juges des référés de juridictions différentes ferait courir le risque de décisions incohérentes entre elles, il y a lieu, au regard des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, d'admettre la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat pour se prononcer sur l'ensemble des conclusions dont il est saisi, alors même que les recours contre les arrêtés préfectoraux de la nature de ceux qui sont en litige doivent en principe être portés devant le tribunal administratif territorialement compétent.
Sur les demandes en référé :
8. Les mesures que le ministre de l'intérieur et le représentant de l'Etat dans le département peuvent prendre, sur le fondement des dispositions citées au point 2., constituent des mesures de police administrative. L'existence d'une atteinte à l'ordre public de nature à justifier de telles mesures doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu'elles visent, dès lors que leur seule présence serait susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l'administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux mesures prescrites sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2. tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l'ordre public qu'elles visent à prévenir que de leur proportionnalité. Il revient au juge des référés d'apprécier les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l'illégalité invoquée présente un caractère manifeste.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter de l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel :
9. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du club l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel de se rendre des Côtes-d'Armor à Angers le mardi 19 décembre 2023 ainsi que d'accéder au stade Raymond Kopa et de circuler et de stationner dans certaines voies de cette commune le mardi 19 décembre entre 10 heures et minuit, à l'occasion de la rencontre entre l'En avant de Guingamp et le Angers Sporting Club de l'Ouest, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir que de nombreux événements violents ont eu lieu, au cours des derniers mois, dans et aux abords des stades et que cette recrudescence de violence intervient dans un contexte d'augmentation des tensions liées aux événements qui se déroulent au Proche-Orient et de niveau maximal de risques d'attentats, qui mobilise particulièrement les forces de l'ordre, spécialement à l'approche des fêtes de fin d'année. S'il soutient qu'une vive animosité existe entre les supporters des deux clubs, il résulte de l'instruction et des échanges lors de l'audience que les incidents cités au soutien de cette allégation, tous antérieurs à 2018, impliquaient un groupuscule de supporters guingampais qui a, depuis, été dissous et a cessé toute activité. Si le ministre et le préfet invoquent un incident causé par les supporters angevins et lavallois en marge d'une rencontre ayant eu lieu à Laval le 5 août 2023, il résulte de l'instruction qu'il s'agissait d'une dispute de bar n'ayant revêtu qu'un caractère mineur. Le ministre n'allègue aucun risque particulier lié au match en cause, classé par les services de la division nationale de lutte contre le hooliganisme (DNLH) à un niveau de risque de 2 sur une échelle qui compte 5 niveaux de risque croissant. Dans ces conditions, et eu égard tant au nombre de supporters guingampais attendus à Angers, à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, de l'ordre d'une centaine de personnes, qu'à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'invoquant aucun autre événement notable qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du préfet du Maine-et-Loire portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel :
10. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel de se rendre du département du Pas-de-Calais à Nice le mardi 20 décembre 2023 ainsi que de circuler et de stationner dans certaines voies de cette commune, à l'occasion de la rencontre entre le Racing Club de Lens et l'Olympique Gymnaste Club de Nice, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir les mêmes éléments tenant au contexte général que ceux qui ont été analysés au point 9. S'il affirme qu'une animosité particulière existerait entre ces supporters, en se référant à des événements survenus en marge d'une rencontre entre les deux clubs le 29 décembre 2022, l'instruction n'a pas permis de corroborer que les supporters niçois auraient lancé des fumigènes en direction de leurs homologues lensois, ni que les armes blanches qui auraient été découvertes dans le stade appartenaient aux uns ou aux autres. S'il est constant que les supporters niçois ont, à l'occasion d'un match ayant eu lieu le 1er février 2023, déployé deux banderoles injurieuses à l'égard de l'ancien directeur sportif du club de Nice, qui venait de rejoindre celui de Lens, il n'est pas allégué que cet incident, pour regrettable qu'il ait été, aurait été émaillé de violences allant au-delà du langage ordurier employé dans ces banderoles. Si le ministre soutient en outre qu'à l'occasion de matches disputés à l'extérieur dans la période récente, certains supporters tant du Racing Club de Lens que de l'Olympique Gymnaste Club de Nice ont fait montre d'un comportement violent qui s'est manifesté sous forme de rixes, de violences à l'encontre des forces de l'ordre ou de jets de pétards et fumigènes notamment, il  n'invoque aucun risque particulier lié au match en cause, classé par les services de la DNLH à un niveau de risque de 2 sur 5. Dans ces conditions, et alors que moins de 400 supporters lensois sont attendus à Nice à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, et eu égard à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'invoquant aucun autre événement qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du préfet des Alpes-Maritimes portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
En ce qui concerne les restrictions à la liberté de circulation des personnes se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel :
11. Pour justifier l'interdiction faite aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel de se rendre de Loire-Atlantique à Décines-Charpieu, Meyzieu et Lyon le mercredi 20 décembre 2023 et de circuler et de stationner dans certaines voies de ces communes le mercredi 20 décembre de 8 heures à minuit, à l'occasion de la rencontre entre le Football Club de Nantes et l'Olympique Lyonnais, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir les mêmes éléments tenant au contexte général que ceux qui ont été analysés au point 9. Il soutient en outre qu'une animosité particulière entre les supporters des deux clubs est avérée en faisant valoir qu'une rixe aurait opposé 150 supporters nantais à des supporters lyonnais lors d'une rencontre entre les deux clubs le 5 avril 2023 à Nantes, nécessitant l'intervention des forces de l'ordre et faisant un blessé parmi les supporters lyonnais, sans toutefois verser aux débats aucun élément au soutien de cette allégation, qui est formellement contestée par l'Association requérante en invoquant notamment l'absence de tout écho en ce sens dans la presse, qui semble en effet surprenante eu égard à l'ampleur des faits allégués. S'il est constant qu'à l'issue de cette même rencontre, des supporters nantais sont descendus sur la pelouse pour fêter la victoire de leur club et que quelques escarmouches ont alors eu lieu avec des supporters lyonnais, il n'est pas sérieusement contesté que l'association des supporters nantais est aussitôt intervenue pour les faire cesser, sans qu'elles aient eu de conséquence. Si le ministre cite également un certain nombre d'événements pour soutenir que les supporters des deux clubs se sont livrés, dans la période récente, à des agissements de nature à troubler l'ordre public, il n'allègue aucun risque particulier lié au match en cause, classé par les services de la DNLH à un niveau de risque de 2 sur 5. Dans ces conditions, alors que seulement 150 supporters nantais sont attendus à Lyon à l'occasion de la rencontre dont il s'agit, et eu égard à la possibilité de déployer, même dans une période de particulière tension sur les effectifs disponibles, des forces de l'ordre en nombre suffisant pour faire face aux risques envisagés, le ministre de l'intérieur et des outre-mer n'invoquant aucun autre événement qui exigerait une mobilisation particulière d'effectifs dans la zone de défense en cause, l'association requérante est fondée à soutenir que les mesures d'interdiction concernant les personnes se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel édictées par les arrêtés attaqués du ministre de l'intérieur et des outre-mer et de la préfète du Rhône portent une atteinte grave et manifestement disproportionnée aux libertés fondamentales de ces personnes. Compte tenu de ce qui précède quant à l'absence de justification suffisante de ces mesures au regard des nécessités de la préservation de l'ordre public et de leur application immédiate, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. Il y a lieu, par conséquent, d'en ordonner la suspension.
En ce qui concerne une prétendue décision générale du ministre de l'intérieur et des outre-mer :
12. Si les requérants soutiennent que la multiplication des interdictions des déplacements de supporters de football à l'occasion des matches du championnat de France de Ligue 1 classés par la DNLH résulterait d'une décision générale prise par le ministre de l'intérieur et des outre-mer sans examen des circonstances particulières à chaque rencontre, l'existence d'une telle décision ne résulte pas de l'instruction. Les conclusions à fin de suspension de cette décision, ainsi que les conclusions à fin d'injonction, ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.
Sur les frais de l'instance :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à l'Association nationale des supporters au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'arrêté du ministre de l'intérieur et des outre-mer du 14 décembre 2023 en tant qu'il interdit le déplacement le mardi 19 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter de l'En avant de Guingamp ou se comportant comme tel entre les communes du département des Côtes-d'Armor et la commune d'Angers (Maine-et-Loire), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Racing Club de Lens ou se comportant comme tel entre les communes du département du Pas-de-Calais et la commune de Nice (Alpes-Maritimes), le mercredi 20 décembre 2023 de toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel entre les communes du département de la Loire-Atlantique et les communes de Décines-Charpieu, Meyzieu et Lyon (Rhône), et les arrêtés du 14 décembre 2023 du préfet du Maine-et-Loire, du 12 décembre 2023 du préfet des Alpes-Maritimes et du 15 décembre 2023 de la préfète du Rhône en tant qu'ils interdisent la circulation et le stationnement des mêmes personnes, sont suspendus.
Article 2 : L'Etat versera à l'Association nationale des supporters la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale des supporters et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Fait à Paris, le 18 décembre 2023
Signé : Alain Seban