Conseil d'État · Juge des référés — 1 février 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 et 22 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A B demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision n° CS 2023-32 du 8 novembre 2023 par laquelle la commission des sanctions de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) :
- lui a interdit, pendant une durée de six mois, de faire participer le cheval " Alvaro Mongrenier " aux compétitions et manifestations mentionnées au point 23 de sa décision ;
- lui a interdit, pendant une durée de six mois, de participer aux compétitions et manifestations mentionnées au point 23 de la décision, ainsi qu'à leur organisation et aux entraînements y préparant ;
- a demandé à la fédération française d'équitation et, le cas échéant, aux organisateurs compétents, d'annuler les résultats obtenus par elle et le cheval " Alvaro Mongrenier " le 19 novembre 2022, à l'occasion de l'épreuve n° 25, " Pro 1 vitesse (1,45 m) " E national " de saut d'obstacles, ainsi qu'entre cette date et celle de la notification de la décision, avec toutes les conséquences en découlant, y compris le retrait de médailles, points, prix et gains ;
- a décidé qu'elle pourrait reprendre l'entraînement, dans les conditions indiquées au point 28 de la décision, durant le dernier quart de l'interdiction prononcée ;
- a décidé que le cheval " Alvaro Mongrenier" ne pourra reprendre la compétition qu'après avoir subi un nouveau contrôle antidopage dont les résultats d'analyses se seront avérés négatifs ;
- a décidé la publication d'un résumé de la décision sur son site Internet ;
2°) de mettre à la charge de l'AFLD la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la décision contestée, en premier lieu, l'empêche d'exercer son activité sportive et de s'entraîner en vue des prochaines compétitions équestres, en deuxième lieu, l'empêche d'exercer son activité professionnelle et la prive de sa seule source de revenus ainsi que de son logement de fonction et, en dernier lieu, porte atteinte à son image et à sa réputation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- la décision contestée a été prise par une autorité incompétente dès lors que la commission des sanctions de l'AFLD ne peut pas infliger de sanctions en matière de dopage animal, en l'absence de texte déterminant, pour les animaux, les substances spécifiées et les substances non spécifiées au sens de l'article L. 232-23-3-3 du code du sport alors que les articles L. 241-6 et L. 241-7 renvoient à la section 4 du chapitre II du titre III du deuxième livre du code du sport pour les modalités de l'infliction de telles sanctions ;
- l'opération de contrôle a été réalisée de façon irrégulière dès lors que M. D, qui est mentionné dans les actes de la procédure de contrôle comme " aide vétérinaire ", ne peut être regardé comme ayant supervisé les opérations de contrôle, lesquelles ont été réalisées par Mme C, alors qu'elle n'avait, à cette date, ni été agréée, ni prêté serment, elle seule d'ailleurs ayant attesté de la régularité de la procédure sur le rapport complémentaire ;
- elle a été réalisée de façon irrégulière dès lors que, d'une part, aucun entretien n'a été mené avec la personne responsable de l'animal, en méconnaissance de l'article R. 241-4 du code du sport, et, d'autre part, il n'est pas établi que les prélèvements aient été réalisés à l'aide de matériels fournis par le laboratoire chargé de réaliser l'analyse et qu'elle ait été invitée à assister à leur répartition dans des conditionnements scellés et étiquetés, comme prévu par l'article R. 241-6 du même code ;
- elle a été réalisée de façon irrégulière, en méconnaissance de l'article R. 241-9 du code du sport relatif au stockage et au transport des échantillons, dès lors que les échantillons ont été remis au laboratoire par l'assistant du vétérinaire, et non par le vétérinaire agréé ayant procédé au contrôle ;
- elle a été réalisée en méconnaissance du principe d'égalité dès lors que, d'une part, elle n'a pas été informée des droits et responsabilités du sportif alors que, dans l'hypothèse d'un contrôle mené dans le cadre de la lutte contre le dopage humain, ces informations sont portées à la connaissance de l'intéressé, sans que cette différence de traitement ne soit justifiée compte tenu de l'objectif de lutte contre le dopage et, d'autre part, les garanties relatives à la conservation et au transport des échantillons ne sont pas les mêmes dans le cadre des procédures relatives au dopage humain et au dopage animal, notamment en ce qui concerne l'existence d'un document dénommé " chaîne de possession " ;
- la décision contestée est entachée d'illégalité en ce que les dispositions qu'il lui est reproché d'avoir méconnues, en l'espèce, l'article L. 241-2 du code du sport et l'arrêté du 2 mai 2011 relatif aux substances et aux procédés mentionnés à l'article L. 241-2 du code du sport, sont contraires au principe de légalité des délits et des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, faute de définir en des termes suffisamment clairs et précis les éléments constitutifs du dopage animal, l'arrêté litigieux méconnaissant en outre le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la même Déclaration, faute de procéder, comme pour la liste édictée pour le dopage humain, en dressant une liste limitative des substances prohibées ;
- la sanction prononcée est disproportionnée dès lors qu'elle pouvait légitimement ignorer la présence d'une substance dopante dans le produit qu'elle a utilisé, ce que ne font pas apparaître son étiquette, le site Internet du laboratoire le commercialisant, l'arrêté du 2 mai 2011, le site internet de l'AFLD ou la liste des substances interdites par l'Agence mondiale antidopage, les faits reprochés sont peu graves et ponctuels, son comportement a toujours été exemplaire, et la sanction la place, à seulement vingt-quatre ans, dans une situation d'extrême précarité.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2024, l'AFLD conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire distinct, enregistré le 22 janvier 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B demande, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, à ce que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 241-2 du code du sport.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige, portent atteinte au principe de légalité des délits et des peines et qu'elles sont entachées d'incompétence négative, en méconnaissance des articles 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et 34 de la Constitution, dans des conditions de nature à affecter ce principe.
Par un mémoire, enregistré le 23 janvier 2024, la ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques soutient que les conditions posées par l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et en particulier, que les moyens soulevés ne sont pas sérieux.
Par un mémoire , enregistré le 23 janvier 2024, l'AFLD soutient que les conditions posées par l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et en particulier, que les moyens soulevés ne sont pas sérieux.
La question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code du sport ;
- la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, notamment son article 84 ;
- la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 ;
- l'ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 ;
- la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 ;
- l'arrêté du 2 mai 2011 relatif aux substances et aux procédés mentionnés à l'article L. 241-2 du code du sport ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, Mme B et, d'autre part, l'AFLD, le Premier ministre ainsi que la ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 24 janvier 2024, à 10 heures :
- Me Tapie, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Mme B ;
- Mme B ;
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'AFLD ;
- les représentants de l'AFLD ;
à l'issue de laquelle la juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Il résulte de l'instruction que le cheval " Alvaro Mongrenier ", monté par sa propriétaire, Mme B, a fait l'objet, le 19 novembre 2022, à l'occasion de l'épreuve n° 25, " Pro 1 vitesse (1,45 m) " E national " de saut d'obstacles se tenant à Yvré-L'Evêque (Sarthe), d'un contrôle antidopage, qui a révélé la présence dans ses urines de capsaïcine. Cette substance est réputée produire une sensation de brûlure sur la peau, qui pourrait inciter les chevaux auxquels elle est administrée à sauter plus haut, pour éviter, au contact de barres, d'aviver la sensation de brûlure. Par sa décision n° CS 2023-32 du 8 novembre 2023, la commission des sanctions de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), après avoir retenu que cette substance était au nombre des substances visées par l'arrêté interministériel du 2 mai 2011 pris en application de l'article L. 241-2 du code du sport et que sa présence dans les urines de ce cheval caractérisait des faits de dopage animal prohibés par l'article L. 241-2 du code du sport, a, notamment, interdit à Mme B, pendant une durée de six mois, de faire participer son cheval à des compétitions et manifestations sportives et d'y participer elle-même et a demandé que soient annulés les résultats obtenus par elle et son cheval le 19 novembre 2022, ainsi qu'entre cette date et celle de la notification de la décision, avec toutes les conséquences en découlant, y compris le retrait de médailles, points, prix et gains. Mme B demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette décision. Elle soulève, à l'appui de sa requête, une question prioritaire de constitutionnalité.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Par ailleurs, une question prioritaire de constitutionnalité, présentée par un mémoire distinct et portant sur les dispositions d'une ordonnance prise par le Gouvernement sur le fondement d'une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, est recevable si le délai d'habilitation est expiré et si elle porte sur la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, de dispositions de l'ordonnance qui relèvent du domaine de la loi. Elle doit alors être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sont remplies.
5. Aux termes de l'article L. 241-2 du code du sport : " Il est interdit d'administrer ou d'appliquer aux animaux, au cours des manifestations sportives organisées par une fédération agréée ou autorisées par une fédération délégataire ou par une commission spécialisée instituée en application de l'article L. 131-19, ou en vue d'y participer, des substances ou procédés de nature à modifier artificiellement leurs capacités ou à masquer l'emploi de substances ou procédés ayant cette propriété. / La liste des substances ou procédés mentionnés au présent article est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des sports, de la santé et de l'agriculture. " Ces dispositions sont, sauf pour les mots " par une fédération agréée ou autorisées par une fédération délégataire ou par une commission spécialisée instituée en application de l'article L. 131-19 ", issues de l'ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport. Cette ordonnance, prise sur le fondement de l'article 84 de la loi du 9 septembre 2004 de simplification du droit, qui fixait un délai d'habilitation qui est expiré, n'a pas été ratifiée. Ces dispositions figuraient antérieurement, dans les mêmes termes, à l'article L. 3641-2 du code de la santé publique crée par la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs. Les mots " par une fédération agréée ou autorisées par une fédération délégataire ou par une commission spécialisée instituée en application de l'article L. 131-19 " résultent de la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs.
6. Aux termes de l'article L. 241-6 du même code : " L'agence française de lutte contre le dopage peut interdire provisoirement, temporairement ou définitivement selon les modalités prévues à la section 4 du chapitre II du titre III du présent livre au propriétaire ou à l'entraîneur d'un animal auquel a été administrée une substance prohibée ou appliqué un procédé interdit de faire participer son animal aux compétitions et manifestations mentionnées à l'article L. 241-2. / () ". Aux termes de l'article L. 241-7 de ce code : " Le propriétaire, l'entraîneur et le cas échéant le sportif qui ont enfreint ou tenté d'enfreindre les dispositions du présent titre encourent les sanctions administratives suivantes : / 1° Une interdiction temporaire ou définitive de participer aux manifestations mentionnées à l'article L. 241-2 ; / 2° Une interdiction temporaire ou définitive de participer directement ou indirectement à l'organisation et au déroulement des manifestations sportives mentionnées à l'article L. 241-2 et aux entraînements y préparant ; / 3° Lorsqu'ils sont licenciés d'une fédération sportive agréée, une interdiction temporaire ou définitive d'exercer les fonctions définies à l'article L. 212-1. / Ces sanctions sont prononcées dans les conditions prévues à la section 4 du chapitre II du titre III du présent livre par l'Agence française de lutte contre le dopage. " L'article L. 241-5 du code du sport prévoit que les infractions aux dispositions de l'article L. 241-2 sont punies de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 75 000 euros et peuvent faire l'objet des peines complémentaires mentionnées à l'article L. 232-27 de ce code.
7. Mme B présente, à l'appui de sa requête, une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions de l'article L. 241-2 du code du sport, citées au point 5. La requérante fait valoir que ces dispositions, faute de déterminer elles-mêmes la liste des substances ou procédés de nature à modifier artificiellement les capacités des animaux ou à masquer l'emploi de substances ou procédés ayant cette propriété, sont entachées d'incompétence négative dans des conditions de nature à affecter le principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
8. D'une part, la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
9. D'autre part, le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui dispose que " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ", l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis.
10. Les dispositions contestées de l'article L. 241-2 du code du sport interdisent, sous peine tant de sanctions administratives, prévues aux articles L. 241-6 et L. 241-7, que de sanctions pénales, instituées à l'article L. 241-5, l'administration ou l'application aux animaux, au cours des manifestations sportives organisées par une fédération agréée ou autorisées par les organismes compétents, ou en vue d'y participer, des substances ou procédés de nature à modifier artificiellement leurs capacités ou à masquer l'emploi de substances ou procédés ayant cette propriété. Le législateur ayant ainsi suffisamment défini les infractions en cause, il a pu, sans méconnaître sa propre compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge compétent, le soin de fixer, en l'état des connaissances scientifiques, médicales et techniques, la liste des substances ou procédés de nature à avoir cet effet sur les animaux. Par suite, le moyen tiré de ce que le législateur, en s'abstenant de dresser lui-même la liste des substances ou procédés de nature à modifier artificiellement les capacités des animaux, serait resté en-deçà de sa compétence et aurait, par là-même, méconnu le principe de légalité des délits, doit être écarté.
11. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme B, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
Sur les autres moyens :
12. En premier lieu, les articles L. 241-6 et L. 241-7 du code du sport, qui fixent eux-mêmes les sanctions susceptibles d'être infligées en cas de dopage animal, ne renvoient à la section 4 du chapitre II du titre III du deuxième livre du code du sport que pour la détermination des modalités d'infliction des sanctions qu'ils prévoient. Par suite, le moyen, présenté par Mme B, tiré de ce que la commission des sanctions de l'AFLD n'est pas compétente pour infliger des sanctions à raison de faits de dopage animal, au motif qu'aucun article de la section 4 du chapitre II du titre III du deuxième livre du code du sport, à laquelle renvoient les articles L. 241-6 et L. 241-7, ne détermine, comme l'article L. 232-23-3-3 le fait pour le dopage humain, un barème différencié de sanctions forfaitaires selon qu'est en cause une " substance ou méthode spécifiée " ou une " substance ou méthode non spécifiée ", n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
13. En deuxième lieu, l'arrêté du ministre du travail, de l'emploi et de la santé, du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, de la ministre des sports et de la secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, de l'emploi et de la santé, chargée de la santé, en date du 2 mai 2011, relatif aux substances et aux procédés mentionnés à l'article L. 241-2 du code du sport prévoit en son article 1er que " Les substances, leurs métabolites, quelles qu'en soient les formes stéréo-isomères, visés à l'article L. 241-2 du code du sport, qu'ils soient ou non inclus dans un médicament ou toute autre préparation, sont regroupés par classes pharmacologiques en annexe au présent arrêté ". Cette annexe mentionne notamment les " Substances agissant sur le système nerveux telles que : / () / Analgésiques périphériques ; / () ". Si Mme B soutient, par la voie de l'exception, que cette annexe, dès lors qu'elle se borne à dresser une liste, non exhaustive, de classes pharmacologiques de substances dont la présence dans le corps d'un animal est susceptible de caractériser des faits de dopage animal, a été édictée en méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, elle n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que tel est le cas en ce que cette liste vise les analgésiques périphériques, qui sont la classe pharmacologique dont relève la capsaïcine, dont la présence a été relevée dans les urines de son cheval et a fondé l'infliction des sanctions attaquées. Ni ce moyen, ni d'ailleurs celui tiré de ce que cette liste aurait été édictée en méconnaissance du principe d'égalité, au motif que la liste équivalente pour le dopage humain ne repose pas sur l'énoncé de classes pharmacologiques de substances, n'apparaissent ainsi, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
14. En troisième lieu, eu égard, notamment, à la nature de la substance en cause, qui est connue comme ayant déjà donné lieu à des cas de dopage animal dans le milieu hippique et à l'exigence de vigilance, quant aux produits administrés ou appliqués aux chevaux, qui doit être celle de tout cavalier professionnel, le moyen tiré de ce qu'en prononçant les sanctions mentionnées au point 2, la commission des sanctions de l'AFLD aurait infligé des sanctions hors de proportion avec les manquements reprochés n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
15. En quatrième et dernier lieu, les autres moyens présentés par Mme B, analysés dans les visas de la présente décision, ne sont pas propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme B doit être rejetée, y compris en ce qu'elle présente des conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par l'AFLD.
O R D O N N E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme B.
Article 2 : La requête de Mme B est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par l'AFLD au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A B, à l'Agence française de lutte contre le dopage, au Premier ministre ainsi qu'à la ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques.
Fait à Paris, le 1er février 2024
Signé : Maud Vialettes