Conseil d'État · Juge des référés — 9 mars 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 et 8 mars 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) à titre principal, de suspendre l'exécution, d'une part, de l'arrêté du 6 mars 2024 du ministre de l'intérieur et des outre-mer portant interdiction de déplacement des supporters du Football Club de Nantes lors de la rencontre du dimanche 10 mars 2024 à 20 heures 45 avec l'Olympique de Marseille, d'autre part, de l'arrêté du 4 mars 2024 du préfet de police des Bouches-du-Rhône portant interdiction d'accéder au stade Orange Vélodrome de Marseille, de stationner et de circuler sur la voie publique dans le centre-ville et aux abords du stade à toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes du dimanche 10 mars 2024 à 8 h 00 au lundi 11 mars 2024 à 2 h 00 ;
2°) à titre subsidiaire, de suspendre l'exécution de ces arrêtés en tant qu'ils s'appliquent à un nombre de personnes égal ou inférieur à 200 personnes se comportant comme supporters du Football Club de Nantes ou se prévalant de cette qualité ;
3°) d'ordonner, en tout état de cause, toute mesure de nature à préserver les libertés fondamentales des supporters visiteurs ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les décisions contestées préjudicient de manière suffisamment grave à la situation des supporters du Football Club de Nantes à une échéance très proche du match à intervenir et alors que le temps de trajet est important pour les intéressés ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir, à la liberté d'association, à la liberté de réunion et à la liberté d'expression ;
- les décisions contestées sont entachées d'une erreur de fait quant au volume de supporters visiteurs et d'erreurs matérielles révélant un manque de sérieux manifeste dans l'instruction ayant conduit à les prendre ;
- les interdictions prononcées, qui ne devraient pouvoir intervenir que dans une situation exceptionnelle, ne sont fondées sur aucune circonstance suffisamment précise de temps et de lieu dès lors, en premier lieu, que l'administration ne démontre pas l'existence d'antécédents pertinents, récents, graves et récurrents, en deuxième lieu, qu'aucun risque sérieux de trouble à l'ordre public ne les justifie, en troisième lieu, qu'il n'y a pas de rivalité structurelle ou chronique entre les supporters du Football Club de Nantes et ceux de l'Olympique de Marseille et, en dernier lieu, que ces interdictions conduisent à une mobilisation plus importante des forces de l'ordre que celle qu'impliquerait un dispositif d'encadrement, tel qu'il a été mis en œuvre les années précédentes sans donner lieu à des débordements ou des troubles graves pour l'ordre public, et alors qu'il n'est pas établi que les autres événements locaux invoqués affecteront substantiellement la disponibilité des forces de l'ordre et qu'il est possible de prononcer des interdictions de stade pour écarter les fauteurs de trouble ;
- la rencontre concernée par les interdictions litigieuses n'a pas été classée par la division nationale de lutte contre le hooliganisme parmi les matchs soumis à des risques de trouble à l'ordre public de niveaux 4 ou 5 sur l'échelle définie par cette administration ;
- les mesures contestées ne sont ni proportionnées ni adaptées dès lors que des mesures moins sévères et moins contraignantes sont envisageables.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code du sport ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association nationale des supporters, et d'autre part, le ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 9 mars 2024, à 11 heures :
- les représentants de l'Association nationale des supporters ;
- la représentante du ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
à l'issue de laquelle la juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 332-16-1 du code du sport : " Le ministre de l'intérieur peut, par arrêté, interdire le déplacement individuel ou collectif de personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait qui la motivent ainsi que les communes de point de départ et de destination auxquelles elle s'applique ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L.  332-16-2 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique ".
3. Les interdictions que le ministre de l'intérieur et le représentant de l'Etat dans le département peuvent décider, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus, constituent des mesures de police administrative. L'existence d'une atteinte à l'ordre public de nature à justifier de telles interdictions doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu'elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public, tant au cours de leur déplacement que sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l'administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux interdictions prises sur le fondement des dispositions mentionnées au point 2 tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l'ordre public qu'elles visent à prévenir que de la proportionnalité des mesures. Il incombe au juge des référés d'apprécier les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des circonstances particulières de chaque espèce et de ne faire usage des pouvoirs qu'il tient des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative sur le fondement desquelles il est saisi que lorsque l'illégalité invoquée présente un caractère manifeste.
4. Il résulte de l'instruction que, à l'occasion de la 25ème journée de championnat de France de Ligue 1, l'équipe de l'Olympique de Marseille doit recevoir celle du Football Club de Nantes au stade Orange Vélodrome le dimanche 11 mars 2024 à 20 heures 45.  Par un arrêté du 4 mars 2024, le préfet de police des Bouches-du-Rhône a interdit à toute personne se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel d'accéder au stade Orange Vélodrome de Marseille, de stationner et de circuler sur la voie publique dans le centre-ville et aux abords du stade du dimanche 10 mars 2024 à 8 heures au lundi 11 mars 2024 à 2 heures. Puis, par un arrêté du 6 mars 2024, publié au journal officiel du 8 mars, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a interdit le déplacement individuel ou collectif, par tout moyen, des mêmes personnes entre les communes du département de la Loire-Atlantique et la commune de Marseille le dimanche 10 mars de zéro heure à minuit. L'Association nationale des supporters demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de ces arrêtés.
Sur la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat :
5. Le juge des référés du Conseil d'Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d'une requête tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prendre ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat.
6. En vertu de l'article R. 341-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence de premier ressort, il est également compétent pour connaître de conclusions connexes relevant normalement de la compétence de premier ressort d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel ".
7. Le Conseil d'Etat est compétent en premier et dernier ressort, en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté du ministre de l'intérieur portant interdiction de déplacement de supporters en application de l'article L. 332-16-1 du code du sport, cet arrêté ayant un caractère réglementaire. En outre, dès lors que les deux arrêtés en litige se rapportent au même évènement sportif et qu'il appartient au juge des référés de porter une appréciation d'ensemble tant sur la gravité des atteintes que les mesures litigieuses portent aux libertés fondamentales invoquées que sur l'existence éventuelle d'une disproportion manifeste de ces mesures au regard des risques de troubles graves à l'ordre public susceptibles de l'émailler, il y a lieu, au regard des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, d'admettre la compétence du juge des référés du Conseil d'Etat pour se prononcer sur l'ensemble des conclusions dont il est saisi, alors même que les recours contre les arrêtés préfectoraux de la nature de celui en litige doivent en principe être portés devant le tribunal administratif territorialement compétent.
Sur la demande en référé :
8. Pour justifier l'interdiction faite le dimanche 10 mars 2024 aux personnes se prévalant de la qualité de supporter du Football Club de Nantes ou se comportant comme tel de se rendre du département de la Loire-Atlantique à Marseille et d'accéder au stade Orange Vélodrome de Marseille, de stationner et de circuler sur la voie publique dans le centre-ville et aux abords du stade, à l'occasion de la rencontre entre le Football Club de Nantes et l'Olympique de Marseille, le ministre de l'intérieur et des outre-mer fait valoir que de nombreux événements violents ont eu lieu, au cours des derniers mois, dans et aux abords des stades. Il soutient, en outre, qu'une animosité particulière entre les supporters des deux clubs est avérée et que ceux-ci se sont livrés, dans la période récente, à des agissements de nature à troubler l'ordre public, ce qui fait naître un risque réel et sérieux d'affrontements entre les supporters des deux clubs à l'occasion de la rencontre de football devant opposer les deux équipes le dimanche 10 mars 2024 à 20 heures 45 au stade Orange Vélodrome de Marseille et a d'ailleurs justifié le classement de la rencontre au niveau 3 sur 5 par les services de la division nationale de lutte contre le hooliganisme (DNLH). Enfin, il fait état du contexte de forte mobilisation des forces de l'ordre dans la zone de défense.
9. Il résulte de l'instruction, d'une part, que les déplacements du Football Club de Nantes, club qui comporte dans ses soutiens un certain nombre de supporters radicaux, ont donné lieu, y compris dans la période récente, à des troubles de l'ordre public du fait du comportement violent de personnes se prévalant de la qualité de supporters de cette équipe, consistant notamment en des jets de projectiles et de fumigènes, en des rixes entre supporters et des violences contre les forces de l'ordre et que, comme le montre une note de la DNLH versée au dossier peu avant l'audience, ces supporters se sont illustrés, à plusieurs reprises, par le non-respect des mesures prises pour encadrer leur venue. Il apparaît, d'autre part, que certains supporters marseillais adoptent fréquemment un comportement violent à l'occasion des matchs qui se déroulent à Marseille, le ministre faisant état d'un certain nombre d'incidents, parfois très sérieux, comme en témoignent encore très récemment ceux ayant conduit au report de la rencontre avec l'Olympique lyonnais le 29 octobre dernier. Il résulte enfin de l'instruction, notamment d'une note de la DNLH produite par le ministre, qu'il existe une animosité entre les supporters des deux clubs, ayant conduit à des débordements nécessitant l'intervention des forces de l'ordre, comme ce fut le cas lors du match s'étant déroulé le 1er février 2023 à Nantes. A l'occasion de la dernière rencontre entre les deux équipes, le 1er septembre dernier, elle aussi classée au niveau 3 par les services de la DNLH, un homme et ses enfants, portant le maillot de l'Olympique de Marseille, ont été agressés par des supporters nantais, justifiant le transport à l'hôpital d'un des enfants, et une autre famille a été victime d'insultes, de crachats et de jets de projectiles, provoquant un malaise cardiaque du père. Ces incidents, particulièrement graves, ont été médiatisés et fortement relayés sur les réseaux sociaux. D'ailleurs, au regard de l'ensemble de ces éléments et contrairement à ce que soutient l'association requérante, si, lors de la réunion préparatoire qui s'est tenue à la préfecture de police le 23 février 2024, il avait été évoqué " a minima un encadrement strict des supporters ", cette réunion s'était conclue sur le constat que " toutes les options de mesures administratives sont envisagées ", y compris donc, le cas échéant, des interdictions, dont celles relevant du ministre de l'intérieur.
10. L'instruction fait également ressortir qu'alors que les forces de l'ordre restent actuellement fortement mobilisées pour faire face à la menace terroriste, qui demeure actuelle et prégnante sur l'ensemble du territoire national, cette mobilisation sera renforcée à Marseille pour sécuriser des rassemblements prévus durant le week-end et, surtout, que les effectifs disponibles dans la zone de défense sont restreints par d'autres besoins à couvrir, dont la nécessité d'assurer une présence policière prolongée à Nîmes en raison de tensions urbaines récentes, ainsi que dans les quartiers d'autres communes de la zone. Ces circonstances font légitimement craindre que ni les ressources disponibles, par ailleurs éprouvées, ni des mesures juridiques telles de simples mesures d'encadrement et de jauge ou la prise d'interdictions administratives et judiciaires de stade, déjà prononcées contre une cinquantaine de supporters marseillais sur le fondement, respectivement, des articles L. 332-16 et L. 332-11 du code du sport, ne soient suffisantes pour prévenir ou limiter les risques de troubles graves pouvant se produire à l'extérieur, avant comme après le match au stade Orange Vélodrome de Marseille, et lors de la rencontre, du fait de la présence, même limité en nombre, de supporters nantais.
11. S'il est vrai, enfin, que, comme le souligne l'association requérante, la publication tardive de l'arrêté ministériel apparaît regrettable, cette circonstance, qui n'entraîne pas d'atteinte supplémentaire significative aux libertés fondamentales invoquées, n'est pas de nature à affecter la proportionnalité de la mesure.
12. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, que les décisions litigieuses seraient entachées d'une illégalité manifeste justifiant le prononcé des mesures demandées et, en particulier, que des mesures moins contraignantes que le juge des référés pourrait, dans le cadre temporel de son office, le cas échéant ordonner seraient, dans les circonstances de l'espèce, manifestement suffisantes pour prévenir les troubles graves à l'ordre public que la présence de supporteurs se revendiquant du Football Club de Nantes ou de personnes se comportant comme tel est susceptible d'occasionner.
13. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'Association nationale des supporters est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association nationale des supporters et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Fait à Paris, le 9 mars 2024
Signé : Anne COURREGES