Conseil d'État · Juge des référés, formation collégiale — 23 mai 2024

Vu la procédure suivante :
M. A B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de prendre toutes mesures utiles afin de permettre son retour en France, aux frais de l'Etat et dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard.
Par une ordonnance n° 2409390 du 23 avril 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 7 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite en ce que, alors même que la mesure d'expulsion a été exécutée, la décision contestée fait obstacle à son retour en France et qu'en conséquence de cette mesure, mise en œuvre dans des conditions particulièrement brutales, il se retrouve seul et sans emploi en Algérie, loin de ses proches et après avoir dû cesser ses fonctions d'imam ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit au respect de sa vie privée et familiale ;
- la mesure d'expulsion contestée a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dès lors que, contrairement à ce qu'ont retenus les premiers juges, les faits et propos qui lui sont reprochés ne sont pas de nature à caractériser une menace grave pour l'ordre public ni à justifier légalement la mesure d'expulsion prononcée à son encontre en ce que, en premier lieu, les propos litigieux sont anciens, isolés et n'ont jamais été réitérés, en deuxième lieu, l'impossibilité d'obtenir la suppression de la vidéo du prêche litigieux ne peut lui être reprochée, les auteurs de la publication sur les réseaux sociaux n'ayant pas été identifiés, en troisième lieu, il a présenté ses excuses à la communauté juive dans un prêche le 4 juillet 2018, dans des courriers et communiqués et à travers la presse et, en dernier lieu, depuis les événements du 7 octobre 2023, les témoignages qu'il a produits démontrent sa contribution à la paix entre les religions à Toulouse et la lutte contre l'intégrisme et la radicalisation ;
- la mesure d'expulsion est manifestement disproportionnée au regard de l'ancienneté de sa présence en France et de l'enracinement de sa famille dans ce pays, de la faiblesse de ses attaches en Algérie et de l'intensité des liens qu'il a noués avec l'ensemble des acteurs politiques et religieux de la région de Toulouse à travers le développement d'activités associatives et humanitaires, les propos qui lui sont reprochés, du fait de leur caractère ancien et isolé et au vu de l'ensemble de son comportement, ne permettant pas d'atteindre le seuil de gravité et de dangerosité susceptible de justifier une telle atteinte à sa vie privée et familiale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. B et, d'autre part, le ministre de l'intérieur et des outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 17 mai 2024, à 9 heures 30 :
- Me Dianoux, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. B ;
- les représentants de M. B ;
- les représentantes du ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Durant l'audience, il a été indiqué que M. B entendait reprendre en appel le moyen tiré de l'atteinte grave et manifestement illégale au droit au recours effectif.
A l'issue de l'audience, le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".
2. En vertu de l'article L. 631-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, " l'autorité administrative peut décider d'expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public ". Elle doit cependant prendre en compte les conditions propres aux étrangers mentionnés à l'article L. 631-3 du même code, notamment ceux qui résident régulièrement en France depuis plus de vingt ans. Ces derniers ne peuvent, aux termes de cet article dans sa rédaction résultant de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, " faire l'objet d'une décision d'expulsion qu'en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat, dont la violation délibérée et d'une particulière gravité des principes de la République énoncés à l'article L. 412-7, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes ". Avant de prendre sa décision, l'autorité administrative doit, en application de l'article L. 632-1 du même code, aviser l'étranger de l'engagement de la procédure et, sauf en cas d'urgence absolue, le convoquer pour être entendu par une commission composée de deux magistrats judiciaires relevant du tribunal judiciaire du chef-lieu du département où l'étranger réside ainsi que d'un conseiller de tribunal administratif. Celle-ci rend un avis motivé, après avoir lors de débats publics entendu l'intéressé, qui a le droit d'être assisté d'un conseil ou de toute personne de son choix.
3. Par un arrêté du 5 avril 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a prononcé, en urgence absolue et en faisant application de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'expulsion du territoire français de M. B, de nationalité algérienne. Par décision du même jour, le ministre a fixé l'Algérie comme pays de destination. Ces décisions ont été notifiées le 19 avril 2024 et l'intéressé a été expulsé vers l'Algérie le même jour. Il a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris le 19 avril 2024 d'une demande tendant, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, à ce qu'il soit enjoint au ministre de permettre et organiser son retour en France. Le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté cette demande par une ordonnance du 23 avril 2024, dont M. B relève appel devant le juge des référés du Conseil d'Etat.
4. Eu égard à son objet et à ses effets, une décision prononçant l'expulsion d'un étranger du territoire français, porte, en principe, et sauf à ce que l'administration fasse valoir des circonstances particulières, par elle-même atteinte de manière grave et immédiate à la situation de la personne qu'elle vise et crée, dès lors, une situation d'urgence justifiant que soit, le cas échéant, prononcée la suspension de l'exécution de cette décision. Il appartient au juge des référés, saisi d'une telle décision sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'apprécier si la mesure d'expulsion porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, en conciliant les exigences de la protection de la sûreté de l'Etat et de la sécurité publique avec la liberté fondamentale que constitue, en particulier, le droit de mener une vie familiale normale. La condition d'illégalité manifeste de la décision contestée, au regard de ce droit, ne peut être regardée comme remplie que dans le cas où il est justifié d'une atteinte manifestement disproportionnée aux buts en vue desquels la mesure contestée a été prise.
5. Pour prendre l'arrêté contesté prononçant l'expulsion de M. B, qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a fait application des dispositions de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et s'est principalement fondé sur la teneur et l'incidence de propos tenus par l'intéressé lors d'un prêche prononcé en sa qualité d'imam de la mosquée d'Empalot à Toulouse le 15 décembre 2017, mis en ligne le 30 janvier 2018 et pour lesquels il a été condamné à une peine de quatre mois de prison avec sursis pour provocation publique à la haine ou à la violence envers un groupe de personnes par un arrêt de la cour d'appel de Toulouse du 14 septembre 2022, confirmé par un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 19 décembre 2023. Les motifs de l'arrêté retiennent que les propos incriminés présentent, de manière explicite et délibérée, un caractère de provocation à la haine envers les juifs. Le ministre a également relevé que de tels propos, eu égard à leur teneur et à sa fonction de chef d'une communauté spirituelle et à son rôle au sein du paysage cultuel local ainsi qu'à son absence de prise de conscience de leur gravité, revêtent une résonnance particulièrement grave depuis l'attaque perpétrée par le Hamas le 7 octobre 2023 et sont susceptibles d'inciter à la radicalisation et à la commission d'actes antisémites. Le ministre a déduit de ces faits que l'intéressé a fait preuve d'un comportement portant provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes et portant atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat, constituée par la violation délibérée et d'une particulière gravité des principes de la République.
6. Les dispositions de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne permettent l'expulsion des étrangers protégés par ces dispositions, notamment ceux qui résident régulièrement en France depuis plus de vingt ans comme M. B, qu'en cas, en premier lieu, de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat, dont la violation délibérée et d'une particulière gravité des principes de la République, en deuxième lieu, de comportements liés à des activités à caractère terroriste, en troisième lieu, de comportements constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes.
7. S'agissant de M. B, d'une part, il ne résulte d'aucun élément avancé dans le cadre de l'instruction conduite en référé, et n'est d'ailleurs pas allégué, que pourrait lui être imputé un comportement lié à des activités à caractère terroriste. D'autre part, en l'état de l'instruction, les seuls propos publics qui lui sont reprochés, à l'exclusion de tout autre acte ou agissement, ne peuvent être regardés comme constituant un comportement de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat.
8. En revanche, les propos tenus en public dans le cadre du prêche litigieux par l'intéressé, en sa qualité d'imam, devant un nombre important de personnes et ayant eu une certaine audience, peuvent être tenus comme constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la haine ou à la violence contre des groupes de personnes. Si M. B conteste la portée et le caractère de provocation explicite des propos en cause, reposant sur l'utilisation de textes religieux et prononcés dans le cadre d'une prédication religieuse, et fait valoir qu'il n'est pas à l'origine de la mise en ligne du prêche et que les faits sont anciens et isolés, ne permettant pas de caractériser une menace grave à l'ordre public qui soit actuelle, il résulte de l'instruction qu'ainsi qu'il a été dit au point 5, il a été condamné, par un arrêt définitif de la cour d'appel de Toulouse, pour la tenue de ces propos, regardés par cette cour, par leur sens et leur portée, comme appelant au meurtre des juifs en raison de leur corruption morale et comme contenant ainsi une exhortation à la haine et à la violence. Il résulte également de l'instruction que l'intéressé savait que ses prêches étaient filmés et enregistrés et étaient donc susceptibles d'être mis en ligne et relayés sur les réseaux sociaux, ce qui fut le cas pour le prêche litigieux, et que les " excuses " présentées en juillet 2018 ne sont intervenues qu'en réaction à l'émotion créée par la polémique autour de son prêche et sans qu'il ait pris d'initiative pour condamner l'appel à la haine et à la violence contenu dans ses propos dans des conditions traduisant une prise de conscience de leur gravité. Dans ces conditions, en l'état de l'instruction et alors qu'il ne saurait être reproché aux autorités compétentes d'avoir attendu l'issue des poursuites pénales engagées contre l'intéressé, ayant donné lieu au rejet du pourvoi formé par celui-ci par la Cour de cassation le 19 décembre dernier, et compte tenu du contexte de regain de tensions en France en lien avec les hostilités au Proche-Orient, les propos retenus par l'arrêté contesté constituent, en raison de leur caractère public, de la position de leur auteur et de l'impact qu'ils ont pu avoir du fait de leur audience lors d'un prêche à la mosquée et de leur diffusion sur les réseaux sociaux, des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence envers des groupes de personnes au sens de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, susceptibles de fonder l'expulsion de l'intéressé sur le fondement des dispositions de cet article.
9. Pour contester la mesure d'expulsion dont il a fait l'objet, le requérant invoque également son droit au respect de sa vie privée et familiale et son droit au recours effectif.
10. En premier lieu, s'il appartient à l'autorité administrative de concilier, sous le contrôle du juge administratif, les exigences de la protection de la sûreté de l'Etat et de la sécurité publique avec la liberté fondamentale que constitue le droit à mener une vie familiale normale, cette dernière se trouve en l'espèce déjà garantie par la protection particulière dont M. B bénéficie au titre des dispositions de l'article L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en tant qu'étranger résidant régulièrement en France depuis plus de vingt ans, qui n'autorisent son expulsion qu'en raison de comportements dont la particulière gravité justifie son éloignement durable du territoire français alors même que ses attaches y sont fortes. Il résulte en outre de l'instruction que M. B est marié avec une ressortissante algérienne avec laquelle il a eu six enfants qui sont au demeurant aujourd'hui majeurs, et qu'il n'est pas dépourvu de toute attache familiale en Algérie. Il ne résulte pas des éléments versés dans le cadre de l'instruction en référé que son épouse se trouverait dans l'impossibilité de se déplacer en Algérie et de l'y rejoindre le cas échéant, ni que ses enfants ne pourraient lui rendre visite dans ce pays. Dans ces conditions, ainsi que l'a retenu le juge des référés en première instance, la décision d'expulsion n'apparaît pas manifestement disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise et, par suite, ne porte pas d'atteinte grave et manifestement illégale au droit de l'intéressé au respect de sa vie privée et familiale.
11. En second lieu, si le droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction, protégé par la Constitution et par les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, constitue une liberté fondamentale, le requérant a pu saisir le juge des référés du tribunal administratif de Paris, puis relever appel de son ordonnance devant le juge des référés du Conseil d'Etat, lesquels disposent, en application des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, du pouvoir de prendre toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public aurait porté atteinte, et en particulier d'enjoindre au ministre, le cas échéant, de prendre les mesures destinées à permettre le retour en France de l'intéressé. Il a par ailleurs été représenté par un avocat lors des audiences de première instance et d'appel. Il n'est donc pas davantage fondé à soutenir qu'une atteinte grave et manifestement illégale aurait été portée à son droit au recours effectif.
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font alors obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance de référé.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 mai 2024 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Anne Courrèges et M. Benoît Bohnert, conseillers d'Etat, juges des référés.
Fait à Paris, le 23 mai 2024
Signé : Christophe Chantepy