Conseil d'État · Juge des référés — 17 juillet 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 24 mai 2024 et les 16 et 26 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association française d'étude et de protection des poissons demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à ce que soit édicté le décret nécessaire pour garantir la traçabilité des anguilles vivantes qui sont importées ou exportées depuis le territoire français, conformément aux exigences de l'article 12 du règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes ;
2°) de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé, dans l'hypothèse où ce décret ne pourrait entrer en vigueur avant le début de la saison de pêche 2024-2025, de prendre en urgence des mesures transitoire permettant d'atteindre le même objectif ;
3°) d'enjoindre au Premier ministre, d'une part, d'adopter avant le 1er novembre 2024 le décret nécessaire pour garantir la traçabilité des anguilles vivantes qui sont importées ou exportées depuis le territoire français, conformément aux exigences de l'article 12 du règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes et, d'autre part, dans l'hypothèse où ce décret ne pourrait entrer en vigueur avant le 1er novembre 2024, d'adopter en urgence des mesures transitoires permettant d'atteindre à cette date le même objectif.
Elle soutient que :
- elle est recevable à agir eu égard à son objet statuaire ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la pêche de la civelle sera ouverte dès le 1er novembre 2024, que l'anguille d'Europe est espèce classée en danger critique d'extinction au niveau mondial et en France par l'Union internationale pour la conservation de la nature, et que la différence entre le poids des civelles pêchées en France au titre du repeuplement et le poids des civelles utilisées pour le repeuplement dans l'Union européenne, tel qu'il résulte du dernier rapport scientifique du conseil international pour l'exploration de la mer, fait apparaître qu'en l'absence des mesures nécessaires pour garantir la traçabilité des anguilles vivantes qui sont exportées depuis le territoire français, plusieurs dizaines de tonnes de civelles sont illégalement utilisées pour la consommation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée dès lors qu'elle méconnait l'article 12 du règlement (CE) n° 1100/2007 du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 7 et 24 juin 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association française d'étude et de protection des poissons, et d'autre part, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 18 juin 2024, à 10 heures :
- les représentants du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 28 juin à 17 heures ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur le cadre juridique du litige :
2. Le règlement (CE) n° 1100/2007 du Conseil du 18 septembre 2007 instituant des mesures de reconstitution du stock d'anguilles européennes établit un cadre pour la protection et l'exploitation durable du stock d'anguilles européennes de l'espèce Anguilla anguilla, espèce migratrice qui se reproduit dans la mer des Sargasses et grandit dans les eaux douces européennes, désormais classée dans la catégorie des espèces en situation de danger critique d'extinction. Aux termes de l'article 2 de ce règlement : " () 3. Les États membres élaborent un plan de gestion de l'anguille pour chaque bassin hydrographique tel que défini au paragraphe 1. / 4. L'objectif de chaque plan de gestion est de réduire la mortalité anthropique afin d'assurer avec une grande probabilité un taux d'échappement vers la mer d'au moins 40 % de la biomasse d'anguilles argentées correspondant à la meilleure estimation possible du taux d'échappement qui aurait été observé si le stock n'avait subi aucune influence anthropique. Le plan de gestion des anguilles est établi dans le but de réaliser cet objectif à long terme. / () 9. Chaque plan de gestion de l'anguille contient le calendrier prévu pour atteindre l'objectif en matière de taux d'échappement fixé au paragraphe 4, selon une approche progressive et en fonction du taux de recrutement envisagé, et comprend les mesures qui seront appliquées à partir de la première année de mise en œuvre du plan de gestion (). " Aux termes de l'article 5 du même règlement : " 1. Sur la base d'une évaluation technique et scientifique effectuée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche ou par un autre organisme scientifique approprié, le plan de gestion de l'anguille est approuvé par la Commission conformément à la procédure visée à l'article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2371/2002. / 2. Les États membres mettent en œuvre les plans de gestion de l'anguille approuvés par la Commission, conformément au paragraphe 1, à partir du 1er juillet 2009, ou le plus tôt possible avant cette date. / () ". Sur le fondement de ces dispositions, la Commission européenne a approuvé le 15 février 2010 le plan de gestion de l'anguille présenté par la France, qui définit neuf unités de gestion de l'anguille (UGA), qui correspondent à l'habitat naturel de l'anguille dans les bassins hydrographiques, dans les aires estuariennes et dans les aires maritimes de répartition de cette espèce.
3. L'article 12 du règlement (CE) n° 1100/2007 dispose que : " Au plus tard le 1er juillet 2009, les États membres : / - prennent les mesures nécessaires pour déterminer l'origine et garantir la traçabilité de toutes les anguilles vivantes qui sont importées ou exportées depuis leur territoire () ".
4. Aux termes de l'article R. 913-1 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque ces règles ne résultent pas d'un règlement européen, le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine fixe les règles relatives à la forme, au contenu, à la transmission et à la périodicité des obligations déclaratives prévues par l'article L. 932-2 applicables aux navires de pêche battant pavillon français. (). Il fixe également les règles relatives à la périodicité, à la forme, au contenu et à la transmission des déclarations des quantités et des valeurs des produits de la pêche maritime mis sur le marché, par espèce, taille, qualité et mode de présentation, applicables aux pêcheurs, producteurs, premiers acheteurs, transporteurs, importateurs et exportateurs, à leurs organisations reconnues et aux organismes gestionnaires de halles à marée, en ce qui concerne leurs activités respectives, ainsi que les obligations de transmission auxquelles sont soumis les organismes qui détiennent des informations statistiques pour le compte des producteurs. " L'article R. 922-52 du même code dispose que : " Les modalités et conditions particulières de la pêche de l'anguille, les obligations déclaratives pesant sur les pêcheurs, les premiers acheteurs et les transporteurs d'anguille ainsi que les règles relatives à l'enregistrement, à la déclaration des captures, au débarquement, à la première vente et au transport de l'anguille sont fixées par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine. " Aux termes de l'article R. 436-64 du code de l'environnement : " I. - Tout pêcheur en eau douce, professionnel ou de loisir, doit tenir à jour un carnet de pêche selon les modalités fixées par le plan de gestion des poissons migrateurs. Toutefois, pour la pêche de l'anguille, ces modalités sont fixées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce. / II. - En outre, toute capture d'anguille à l'aide d'engins ou de filets est enregistrée dans la fiche de pêche et déclarée selon les modalités fixées par l'arrêté prévu au I. / III. - Les obligations auxquelles sont tenus les pêcheurs de loisir ainsi que leurs associations pour permettre l'évaluation du nombre des pêcheurs d'anguille et du volume de leurs captures sont déterminées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce. "
Sur la demande en référé :
5. Par une lettre du 24 mars 2024, l'Association française d'étude et de protection des poissons a demandé au Premier ministre d'adopter le décret nécessaire pour garantir la traçabilité des anguilles vivantes qui sont importées ou exportées depuis le territoire français et, dans l'hypothèse où ce décret ne pourrait entrer en vigueur avant le début de la saison de pêche 2024-2025, d'adopter en urgence des mesures transitoires permettant d'atteindre le même objectif. L'association requérante demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé de faire droit à cette demande, et de lui enjoindre de prendre ces mesures.
6. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
7. Pour justifier l'urgence qui s'attache à la suspension de l'exécution de la décision de refus de faire droit à sa demande, l'association requérante relève qu'au cours des quatre dernières campagnes de pêche, près de 90 % des civelles prélevées en France en vue du repeuplement ont été exportées, sans qu'il soit possible, en l'absence de dispositif de suivi garantissant la traçabilité des anguilles vivantes qui sont exportées, de savoir si elles ont été relâchées et où elles l'ont été. Elle fait valoir que ce refus porte une atteinte grave et immédiate à la conservation de l'anguille d'Europe, espèce classée en danger critique d'extinction au niveau mondial et en France par l'Union internationale pour la conservation de la nature, dès lors que la différence entre le poids des civelles pêchées en France au titre du repeuplement et le poids des civelles utilisées pour le repeuplement dans l'Union européenne, tel qu'il résulte du dernier rapport scientifique du conseil international pour l'exploration de la mer, fait apparaître qu'en l'absence de telles mesures, plusieurs dizaines de tonnes de civelles sont illégalement utilisées pour la consommation, sans que le juge administratif puisse le contrôler lorsqu'il est saisi de recours contre les arrêtés ministériels fixant les quotas de pêche.
8. Il résulte de l'instruction que l'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 21 octobre 2019 relatif aux mesures de contrôle de la pêcherie professionnelle d'anguille dans les eaux maritimes impose des obligations déclaratives aux capitaines de navires de pêche et aux opérateurs chargés de la collecte d'anguilles et de leur transport avant leur première vente. L'arrêté du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 18 décembre 2013 fixant les obligations applicables aux pêcheurs professionnels en eau douce relatives à la tenue du carnet de pêche et à la déclaration des captures d'anguilles européennes comporte des mesures analogues. En outre, il résulte de l'instruction que le système Trade Control and Expert System New Technology (TRACES-NT), système de traçabilité électronique développé par la Commission européenne et concernant les échanges entre Etats membres de l'Union européenne, impose aux opérateurs, en vue de la délivrance d'un certificat sanitaire, de renseigner le lieu de destination, le lieu de chargement, les dates et heures de départ et d'arrivée et, dans le cas des anguilles, la finalité de consommation ou de repeuplement. En revanche, il ne résulte pas de l'instruction que les données relatives aux exportations d'anguilles vivantes seraient consolidées, ni que l'efficacité de la pêche pour repeuplement donnerait lieu à des mesures de suivi. Pour regrettable que soit cette situation, le constat, mentionné au point précédent, de l'incohérence entre les données relatives au poids des civelles pêchées en France au titre du repeuplement et celles relatives au poids des civelles utilisées pour le repeuplement dans l'Union européenne, ne suffit pas à établir que la méconnaissance alléguée de l'article 12 du règlement (CE) n° 1100/2007 qui en résulterait serait de nature à porter une atteinte grave et immédiate à la conservation de l'anguille d'Europe, ni que l'injonction de prendre des mesures permettant de s'y conformer, dont l'association requérante n'indique au demeurant pas la nature, serait susceptible de remédier à une telle atteinte.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les effets du refus de faire droit à la demande de l'association requérante ne sont pas de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, son exécution soit suspendue. Il y a lieu, par suite, de rejeter la requête, y compris ses conclusions à fin d'injonction.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'Association française d'étude et de protection des poissons est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association française d'étude et de protection des poissons, au Premier ministre, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Fait à Paris, le 17 juillet 2024
Signé : Jean-Yves Ollier