Conseil d'État · Juge des référés — 16 août 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 19 juillet et les 2 et 7 août 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union syndicale des magistrats (USM) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la circulaire CRIM-BOAP n° 2024-0050-H7 du 24 juin 2024 du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du garde des sceaux, ministre de la justice, relative à la reprise définitive des missions d'extraction judiciaire par le ministère de la justice et à la procédure exceptionnelle de recours aux forces de sécurité intérieure publiée au bulletin officiel du 8 juillet 2024 en tant qu'elle instaure, en son point II, des modalités nouvelles pour le concours exceptionnel des forces de sécurité intérieure sur le territoire métropolitain pour les extractions judiciaires ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la circulaire litigieuse, en ce qu'elle soumet l'exercice du pouvoir de réquisition que les magistrats tiennent du code de procédure pénale à l'intervention et à l'accord du préfet, d'une part, porte une atteinte grave à l'indépendance des magistrats, au secret d'enquête et au principe de séparation des pouvoirs et, d'autre part, a des effets immédiats et irrémédiables, et risque de rendre difficile l'accès des prévenus à leur juge, dans un contexte de limitation de la disponibilité des forces de sécurité intérieure lié à l'accueil des jeux olympiques ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- la circulaire interministérielle contestée est entachée d'incompétence, en ce qu'elle subordonne l'obtention du concours des forces de sécurité intérieure par les magistrats à l'intervention et à l'accord du préfet, et revient ainsi à modifier les dispositions de l'article D. 57 du code de procédure pénale ;
- elle est entachée d'erreur de droit, en ce qu'elle subordonne la réquisition des forces de sécurité intérieure à l'impossibilité pour l'administration pénitentiaire d'exécuter les réquisitions et à un échange préalable avec le magistrat référent " extraction judiciaire ", en méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des articles 42, 51 et D. 57 du code de procédure pénale ;
- elle est entachée d'erreur de droit en ce qu'elle fait intervenir le préfet dans la procédure de réquisition et lui confère un pouvoir d'appréciation des demandes d'extraction au regard de la disponibilité des forces de sécurité intérieure en méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et de l'article 35 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- subsidiairement, à supposer que la circulaire puisse énoncer une telle norme, celle-ci est inintelligible en ce qui concerne les critères de réquisition des forces de sécurité intérieure ;
- le refus opposé par le préfet à la réquisition des forces de sécurité intérieure n'est pas entouré de garanties suffisantes.
Par un mémoire en intervention et un nouveau mémoire, enregistrés le 26 juillet et le 7 août 2024, l'Association française des magistrats instructeurs (AFMI) demande au Conseil d'Etat de faire droit aux conclusions de la requérante et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que son intervention est recevable, que la condition d'urgence est satisfaite et qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire attaquée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code de procédure pénale ;
- le code pénitentiaire ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
2. L'Association française des magistrats instructeurs justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête. Ainsi, son intervention est recevable.
Sur le cadre juridique :
3. Aux termes de l'article D. 57 du code de procédure pénale : " Les autorités judiciaires requièrent la translation ou l'extraction des prévenus aux fins et dans les conditions déterminées par les dispositions du chapitre V du titre I du livre II du code pénitentiaire. / L'exécution des réquisitions de translation ou d'extraction est assurée par les services de gendarmerie ou de police. Dans les zones géographiques déterminées par arrêté conjoint des ministres de la justice et de l'intérieur, elle est assurée normalement par l'administration pénitentiaire. / Dans cette dernière hypothèse, en cas de transport d'une personne détenue inscrite au répertoire des détenus particulièrement signalés prévu à l'article D. 223-11 du code pénitentiaire, il est fait appel aux forces de police ou de la gendarmerie afin de renforcer l'escorte pénitentiaire. A titre exceptionnel, en cas de transport d'une personne détenue présentant un risque d'atteinte très grave à l'ordre public, identifié par les représentants des forces de l'ordre ou signalé par l'autorité judiciaire requérante, un renfort de l'escorte pénitentiaire peut être décidé conjointement par la direction de l'administration pénitentiaire et les directions nationales de la police et de la gendarmerie () ".
4. Aux termes de l'article D. 215-1 du code pénitentiaire : " Le transfèrement consiste dans la conduite d'une personne détenue sous surveillance d'un établissement pénitentiaire à un autre ". L'article D. 215-2 du même code dispose que : " L'extraction est l'opération par laquelle une personne détenue est conduite sous surveillance en dehors de l'établissement pénitentiaire où elle est détenue, lorsqu'elle doit comparaître en justice, ou lorsqu'elle doit recevoir des soins qu'il n'est pas possible de lui donner dans l'établissement pénitentiaire, ou plus généralement lorsque l'accomplissement d'un acte ne pouvant être effectué dans un établissement pénitentiaire a été reconnu absolument nécessaire et compatible avec la situation de la personne intéressée ". Selin le premier alinéa de l'article D. 215-3 de ce code : " Toute réquisition ou ordre de transfèrement ou d'extraction régulièrement délivré a un caractère impératif et le chef de l'établissement pénitentiaire doit y déférer sans le moindre retard, à moins d'impossibilité matérielle ou de circonstances particulières dont il aurait alors à rendre compte immédiatement à l'autorité requérante ". Aux termes de l'article D. 215-4 du même code : " Aucun transfèrement, aucune extraction ne peut être opéré sans un ordre écrit que délivre l'autorité compétente. / Cet ordre, lorsqu'il n'émane pas de l'administration pénitentiaire elle-même, est adressé par le procureur de la République du lieu de l'autorité requérante aux services de police ou unités de gendarmerie ou, dans les zones géographiques déterminées par arrêté conjoint des ministres de la justice et de l'intérieur, à l'administration pénitentiaire, selon les distinctions prévues par les dispositions des articles D. 215-8 et D. 215-26. / () ".
5. Aux termes de l'article D. 215-8 du code pénitentiaire : " Conformément aux dispositions de l'article D. 57 du code de procédure pénale, les personnes placées en détention provisoire sont transférées sur la réquisition de l'autorité judiciaire compétente selon les règles édictées par le présent code. / Les services de gendarmerie ou de police opèrent la translation dans les conditions qui leur sont propres. / Dans les zones géographiques déterminées par arrêté conjoint des ministres de la justice et de l'intérieur, l'exécution de la translation incombe normalement à l'administration pénitentiaire avec le renfort, le cas échéant, des forces de police ou de la gendarmerie dans les conditions prévues par les dispositions du troisième alinéa de l'article D. 57 du code de procédure pénale () ". L'article D. 215-9 du même code dispose que : " Lorsqu'une personne détenue doit comparaître devant une juridiction éloignée de son lieu de détention dans une affaire pour laquelle elle n'est pas placée en détention provisoire, sa translation est exécutée dans les conditions prévues par les dispositions de l'article D. 215-8. / Cette translation est requise, selon le cas, par le magistrat chargé du dossier de la procédure, ou par le procureur de la République du lieu où la personne intéressée doit comparaître ; si cette dernière est prévenue, il ne peut être procédé à sa translation qu'avec l'accord de l'autorité judiciaire dont elle relève. / Il convient, en toute hypothèse, de ne prescrire une telle opération que si elle apparaît absolument justifiée, et sous réserve de l'application éventuelle de l'article 664 ou de l'article 712 du code de procédure pénale ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article D. 215-26 de ce code : " La charge de procéder aux extractions de personnes détenues qui sont requises par l'autorité judiciaire incombe normalement aux services de police lorsque celles-ci n'entraînent aucun déplacement en dehors de leur circonscription, et aux services de gendarmerie dans les autres cas. Dans les zones géographiques déterminées par arrêté conjoint des ministres de la justice et de l'intérieur, elle incombe normalement à l'administration pénitentiaire avec le renfort, le cas échéant, des forces de police ou de la gendarmerie dans les conditions prévues par les dispositions du troisième alinéa de l'article D. 57 du code de procédure pénale. "
6. Aux termes de l'article D. 112-13 du code pénitentiaire : " Les pôles de rattachement des extractions judiciaires constituent des équipes de sécurité pénitentiaire au sens de l'article L. 223-17. / Ils sont placés sous l'autorité du directeur interrégional des services pénitentiaires ". L'article D. 112-14 du même code dispose que : " Les agents affectés aux pôles de rattachement des extractions judiciaires sont chargés d'exécuter des missions de prise en charge extérieures des personnes détenues, en particulier : / 1° Les extractions judiciaires des personnes détenues ; / 2° Les autorisations de sortie sous escorte des personnes détenues ; / 3° Les transferts administratifs des personnes détenues ; / 4° Les translations judiciaires des personnes détenues ".
7. En application des dispositions citées aux points 3 et 5, l'arrêté du 2 septembre 2011 du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, et du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration relatif à l'exécution des translations et extractions requises par les autorités judiciaires, modifié en dernier lieu par un arrêté du 14 novembre 2019, a progressivement transféré à l'administration pénitentiaire l'exécution des extractions, des translations et des autorisations de sortie sous escorte des personnes détenues requises par les autorités judiciaires dans les ressorts de l'ensemble des cours d'appel du territoire métropolitain.
Sur le litige :
8. Par une circulaire du 2 septembre 2011, le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés a notamment précisé les modalités d'organisation de la reprise des missions d'extraction judiciaire au sein des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, en prévoyant la mise en place d'autorités de régulation et de programmation des extractions judiciaires (ARPEJ), et recommandé aux chefs de cour d'appel et de juridictions de désigner en leur sein un magistrat référent unique " extractions judiciaires ", comme interlocuteur des services concernés de la juridiction et de l'administration pénitentiaire, chargé de veiller à la gestion des réquisitions aux fins d'extractions judiciaires de sa juridiction. Cette circulaire prévoyait que lorsque l'administration pénitentiaire n'était plus en mesure, faute de moyens, de réaliser une extraction judiciaire, l'ARPEJ informait sans délai l'autorité requérante et le magistrat référent de la juridiction concernée de l'impossibilité de réaliser l'extraction judiciaire, et que l'autorité judiciaire pourrait, dans cette hypothèse, après examen des éventuelles solutions de renvoi ou de report compatibles avec une bonne administration de la justice, requérir les services de police ou unités de gendarmerie territorialement compétents aux fins de procéder à l'extraction.
9. La circulaire mentionnée au point précédent a été abrogée et remplacée par une circulaire du 28 septembre 2017 de la garde des sceaux, ministre de la justice et du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Cette circulaire envisage notamment " la désignation systématique, au niveau des tribunaux de grande instance et des cours d'appel, d'un référent extraction d'un niveau hiérarchique en adéquation avec les missions qui lui sont confiées ". Elle prévoit en outre en son point 3, en principe jusqu'au terme, fixé en novembre 2019 par l'arrêté du 2 septembre 2011, du calendrier de transfert des extractions judiciaires à l'administration pénitentiaire, que lorsque les ARPEJ sont confrontées à " une carence absolue de moyens ", constatée par le chef du département de la sécurité et de la détention de la direction interrégionale des services pénitentiaires concernée, ce service transmettra directement l'ordre écrit d'extraction aux services de police ou aux unités de gendarmerie, territorialement compétents ; l'ARPEJ informe alors l'autorité requérante de cette situation, du transfert de la réquisition aux forces de sécurité intérieure, ainsi que la suite donnée par celles-ci.
10. Par une circulaire du 24 juin 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer et le garde des sceaux, ministre de la justice, ont précisé, au point II, les modalités du " concours exceptionnel des forces de sécurité intérieure sur le territoire métropolitain " à l'exécution des extractions judiciaires dans les zones où l'arrêté du 2 septembre 2011 dispose que l'administration pénitentiaire assure leur exécution. Ce concours exceptionnel remplace l'intervention à titre subsidiaire des forces de sécurité intérieure prévue par le point 3 de la circulaire du 28 septembre 2017 mentionnée au point précédent. Les services pénitentiaires doivent " rechercher en interne toute solution adaptée ", y compris en recourant à toute unité, même éloignée, habilitée à réaliser des extractions, qui serait disponible, avant de rechercher avec l'autorité judiciaire si un report à une date à laquelle ils disposent des capacités nécessaires est possible. Dans la négative, que la circulaire caractérise comme un " cas d'impossibilité totale et absolue pour l'administration pénitentiaire " d'exécuter la réquisition, elle prévoit que, si cette inexécution est susceptible de conduire à une remise en liberté, ou si le magistrat mandant estime que la réquisition doit impérativement être exécutée, le recours aux forces de sécurité intérieure, après un échange préalable avec le magistrat référent " extraction judiciaire ", peut faire l'objet d'une demande de concours exceptionnel, présentée par le chef de juridiction, le procureur général ou le magistrat référent au préfet du lieu de détention ou au délégué qu'il aura désigné. Aux termes du paragraphe 7 de ce point II : " Le préfet apprécie si l'extraction peut être exécutée au regard des moyens des forces de sécurité intérieure. Dans l'affirmative, il requiert l'extraction par les services de police ou de gendarmerie selon la distinction des articles D. 215-8 et D. 215-26 du code pénitentiaire. En cas de difficulté pour les FSI de procéder à l'extraction, le préfet en avise immédiatement le magistrat ayant formalisé la demande de concours exceptionnel, afin d'échanger sur la situation et son caractère impératif, au regard, notamment, du risque de remise en liberté de la personne détenue et de trouble à l'ordre public ". L'Union syndicale des magistrats (USM) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette circulaire, en tant qu'elle instaure, en son point II, des modalités nouvelles pour le concours exceptionnel des forces de sécurité intérieure sur le territoire métropolitain pour les extractions judiciaires.
Sur l'urgence :
11. La condition d'urgence à laquelle est subordonnée le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
12. Si l'USM et l'Association française des magistrats instructeurs (AFMI) soutiennent que les modalités du " concours exceptionnel des forces de sécurité intérieure sur le territoire métropolitain " prévues par la circulaire contestée ont pour effet de subordonner l'exécution des réquisitions à l'accord du préfet, et de lui conférer ainsi un pouvoir de décision, qui porte à la séparation des pouvoirs, à l'indépendance de la justice et au secret de l'enquête une atteinte qui, eu égard à sa nature, suffit à caractériser une situation d'urgence, il résulte des termes cités au point 10 que le préfet, lorsqu'il est saisi d'une demande de concours exceptionnel des forces de sécurité intérieure, dans le cas où l'insuffisance des moyens de l'administration pénitentiaire, compétente pour exécuter ce transfert en application de l'arrêté du 2 septembre 2011, l'empêche de procéder à l'exécution d'une réquisition, se borne à apprécier si l'extraction peut être exécutée au regard de la disponibilité des moyens des forces de sécurité intérieure. Pour justifier l'urgence qu'il y aurait à suspendre l'exécution de la circulaire contestée, l'USM fait en outre valoir qu'elle a des effets immédiats et irrémédiables, et risque de rendre difficile l'accès des prévenus à leur juge, dans un contexte de limitation de la disponibilité des forces de sécurité intérieure lié à l'accueil des jeux olympiques. L'AFMI soutient enfin que la complexité du dispositif mis en place par la circulaire et la confusion de ses termes, qui comportent au point II un renvoi erroné au troisième alinéa de l'article D. 57 du code de procédure pénale, justifient la suspension de son exécution. Ces circonstances ne caractérisent pas une situation d'urgence au sens des dispositions citées au point 1. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, la requête de l'Union syndicale des magistrats ne peut qu'être rejetée en application de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, ainsi que l'ensemble des conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 de ce code.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de l'Association française des magistrats instructeurs est admise.
Article 2 : La requête de l'Union syndicale des magistrats est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par l'Association française des magistrats instructeurs en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Union syndicale des magistrats et à l'Association française des magistrats instructeurs.
Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Fait à Paris, le 16 août 2024
Signé ; Jean-Yves Ollier