Conseil d'État · Juge des référés — 23 août 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 26 juillet, 14 août et 19 août 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A B demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision du 19 juin 2024 par laquelle la formation restreinte du conseil national de l'ordre des médecins (CNOM) a rejeté son recours formé contre la décision du 25 avril 2024 de la formation restreinte du conseil régional d'Ile-de-France de l'ordre des médecins rejetant son appel formé contre la décision du 14 mars 2024 du conseil départemental de la ville de Paris rejetant sa demande d'inscription au tableau de l'ordre des médecins dans le département de la Seine ;
2°) d'enjoindre au CNOM de l'inscrire au tableau de l'ordre des médecins de la Ville de Paris dans un délai de dix jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans le même délai ;
3°) de l'autoriser à exercer provisoirement ses fonctions dans l'attente de la décision du CNOM à intervenir ;
4°) de mettre à la charge du CNOM la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'il a dû brutalement cesser son activité de praticien en chirurgie plastique spécialisée en rhinoplastie ultrasonique, pour une durée indéterminée ; en conséquence : il ne bénéficie plus d'aucun revenu et ne peut plus faire face à ses dettes et dépenses courantes personnelles, ni aux dettes et charges de la SELARL Policlinique esthétique Marigny-Vincennes, ou aux charges de la SCI, possédant les murs du cabinet et a dû licencier les quatre salariées travaillant au sein de la SELARL. Il a perdu ses collaborations avec les cliniques dans lesquelles il intervenait habituellement, ne peut plus assurer le suivi de ses patients qui trouveront difficilement un autre chirurgien spécialisé dans la spécialité qui est la sienne. Il ne pourra plus participer au développement de la rhinoplastie ultrasonique qu'il a contribué à créer et développer, ni participer aux sociétés scientifiques, et voit sa réputation gravement entachée. Il est très affecté psychologiquement ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée qui est entachée :
- d'irrégularité en ce qu'il n'a pas été mis à même de présenter de note en délibéré après la séance du CNOM;
- d'erreur de droit en ce qu'elle a estimé que les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure suivie devant le conseil départemental étaient inopérants dès lors que la décision du conseil régional s'était substituée à la décision initiale ;
-  d'insuffisance de motivation faute pour le CNOM d'avoir répondu à son moyen tiré de ce que le conseil départemental n'avait pas adressé au conseil régional de l'ordre des médecins le dossier complet sur lequel il s'est prononcé et est, en tout état de cause, entachée d'erreur de droit pour avoir écarté ce moyen comme inopérant ;
- d'erreur de droit en ce que le CNOM a estimé que n'était pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité le fait qu'il n'ait pas pu développer oralement l'intégralité de ses moyens devant la formation restreinte du conseil régional, en méconnaissance de l'article R. 4112-5 du code de la santé publique ;
- d'insuffisance de motivation dans sa réponse au moyen tiré de ce qu'il ne pouvait pas être regardé comme ayant exercé régulièrement la médecine au regard des dispositions de l'article L. 4112-5 du code de la santé publique alors qu'elles autorisent cette prolongation d'activité ou, en tout état de cause, est entachée d'erreur de droit en ce qu'elle considère que ce moyen est inopérant ;
- d'erreur de droit au regard des dispositions combinées des articles L. 4112-5 et R. 4112-3 du code de la santé publique qui ne faisaient pas obstacle à ce qu'il puisse poursuivre son activité dans son département d'origine après le refus d'inscription opposé par le conseil départemental du nouveau lieu d'exercice ;
- d'erreur de droit en ce que le CNOM a refusé son inscription au motif qu'il ne remplissait pas la condition de moralité nécessaire en lui reprochant de n'avoir pas mentionné les sanctions et une procédure disciplinaire en cours dans le questionnaire d'inscription, alors que les dispositions du 5 de l'article R. 4112-1 du code de la santé publique ne lui imposaient pas de mentionner les sanctions disciplinaires dont il avait fait l'objet ;
- d'erreur de fait en ce qu'il avait mentionné la sanction disciplinaire la plus grave alors prononcée à son encontre ;
- d'erreur d'appréciation pour avoir retenu un manquement au devoir de moralité au regard de la faible gravité des erreurs reprochées et du contexte dans lequel elles ont été commises.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 août 2024, le conseil national de l'ordre des médecins conclut au rejet de la requête. Il soutient que la requête au fond n'est pas recevable dès lors que la décision contestée du 19 juin 2024 est purement confirmative de celle définitive du 16 novembre 2023, que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. B, et d'autre part, le conseil national de l'ordre des médecins ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 20 août 2024, à 15 heures :
- Me Gougeon, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de M. B ;
- Me Rameix-Séguin, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate du conseil national de l'ordre des médecins ;
- M. B.
à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 21 août 2024 à 11 heures ;
Vu les éléments produits le 20 août 2024 présentés par M. B ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. M. B, docteur spécialiste en chirurgie plastique reconstructrice et esthétique, inscrit au tableau du conseil départemental du Val-de-Marne de l'ordre des médecins a déposé le 3 janvier 2022 auprès du conseil départemental de la Ville de Paris de l'ordre des médecins une demande d'inscription au tableau de ce département et sollicité sa radiation du tableau du Val-de-Marne. Cette radiation est intervenue " à compter du 7 février 2022 " ainsi qu'en atteste le certificat de radiation établi le 21 avril 2022 par le conseil départemental du Val-de-Marne. Par ailleurs, la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Policlinique esthétique Marigny-Vincennes, dont le docteur B est l'unique gérant et qui emploie quatre salariées, a été inscrite au tableau de l'ordre des médecins par le conseil départemental de la ville de Paris le 14 décembre 2022. En revanche, par une première décision, non contestée, du 15 novembre 2023, le conseil départemental de la Ville de Paris a refusé l'inscription au tableau de l'ordre des médecins du docteur B motif pris en particulier de ce qu'il ne remplissait pas la condition de moralité, après avoir retenu qu'il avait déposé une " déclaration mensongère délibérée " faute de mentionner une sanction disciplinaire définitive et de signaler l'existence de " huit procédures disciplinaires pendantes devant la chambre disciplinaire de première instance d'Ile-de-France " ainsi que " les procédures civiles et pénales pendantes " dans lesquelles il était impliqué. Cette mesure comportait en outre la mention que le recours n'étant pas suspensif, l'intéressé devait " cesser toutes activités médicales ". M. B ayant réitéré sa demande d'inscription le 19 décembre 2023, par une décision de séance plénière du 13 mars 2024, le conseil départemental de la Ville de Paris a prononcé un nouveau refus au motif que l'intéressé ne remplissait toujours pas la condition de moralité après avoir retenu qu'il avait exercé illégalement la médecine " pendant presque deux mois " postérieurement à la notification de la décision du 15 novembre 2023. Ce refus d'inscription a été confirmé, sur recours, d'une part, dans sa séance du 25 avril 2024, par la formation restreinte du conseil régional d'Ile-de-France puis, dans sa séance du 19 juin 2024, par la formation restreinte du conseil national de l'ordre des médecins. En particulier, cette décision retient que le docteur B ne remplit pas la condition de moralité nécessaire pour être inscrit à l'ordre après avoir relevé que " dans un bref délai ", il a omis de mentionner " des sanctions et une procédure disciplinaire en cours dans son questionnaire d'inscription " à l'occasion de sa première demande d'inscription au tableau auprès du conseil départemental de la Ville de Paris, et qu'il a poursuivi ses activités après ce refus initial non contesté alors qu'il était " avisé qu'il n'était plus inscrit au tableau ". M. B demande, dans la présente instance, la suspension de cette décision sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.
Sur les moyens relatifs à la procédure devant les formations de l'ordre des médecins :
3. M. B soutient, en premier lieu, que la décision contestée rendue par la formation retreinte du conseil national de l'ordre des médecins est irrégulière dès lors qu'ayant été rendue le jour même de la séance au cours de laquelle il a présenté ses observations, il n'a pas été mis à même de pouvoir produire une note en délibéré, en deuxième lieu, qu'elle a à tort écarté comme inopérants les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure suivie devant le conseil départemental devant lequel il n'avait pu présenter l'intégralité de ses observations au motif que la décision du conseil régional s'était substituée à la décision initiale, en troisième lieu, qu'elle est insuffisamment motivée faute de répondre au moyen tiré de ce que le conseil départemental n'avait pas adressé au conseil régional de l'ordre des médecins le dossier complet sur lequel il s'est prononcé ou est entachée d'erreur de droit pour avoir écarté ce moyen comme inopérant, et, en quatrième lieu, qu'elle a retenu à tort que la procédure suivie devant la formation restreinte du conseil régional, n'était pas irrégulière alors qu'il n'avait pas pu y développer oralement l'intégralité de ses moyens en méconnaissance des dispositions de l'article R. 4112-5 du code de la santé publique. Ces moyens ne sont pas, en l'état de l'instruction, susceptibles de faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.
Sur les moyens relatifs à la prolongation d'activités :
4. Aux termes de l'article L. 4112-1 du code de la santé publique : " Les médecins, () qui exercent dans un département sont inscrits sur un tableau établi et tenu à jour par le conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent. / () / Nul ne peut être inscrit sur ce tableau s'il ne remplit pas les conditions requises par le présent titre et notamment les conditions nécessaires de moralité, d'indépendance et de compétence. / () / Il incombe au conseil départemental de tenir à jour le tableau et, le cas échéant, de radier de celui-ci les praticiens qui, par suite de l'intervention de circonstances avérées postérieures à leur inscription, ont cessé de remplir ces conditions. / Un médecin, () ne peut être inscrit que sur un seul tableau qui est celui du département où se trouve sa résidence professionnelle, sauf dérogation prévue par le code de déontologie mentionné à l'article L. 4127-1 ". Aux termes de l'article L. 4112-5 du même code : " L'inscription à un tableau de l'ordre rend licite l'exercice de la profession sur tout le territoire national. / En cas de transfert de la résidence professionnelle hors du département ou de la collectivité territoriale où il est inscrit, l'intéressé doit, au moment de ce transfert, demander son inscription au tableau de l'ordre du département ou de la collectivité territoriale de la nouvelle résidence. / Lorsque cette demande a été présentée, le médecin () peut provisoirement exercer dans le département ou la collectivité territoriale de sa nouvelle résidence jusqu'à ce que le conseil départemental ou la collectivité territoriale ait statué sur sa demande par une décision explicite ". Selon les deux premiers alinéas de l'article R. 4112-3 du même code : " En cas de transfert de sa résidence professionnelle hors du département, le praticien est tenu de demander, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, sa radiation du tableau de l'ordre du département où il exerçait. / Lorsqu'il demande son inscription au tableau de l'ordre de sa nouvelle résidence professionnelle, le conseil de l'ordre de ce département statue dans les conditions prévues à l'article R. 4112-2 et dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande qui peut être prorogé par le conseil départemental d'une durée qui ne peut excéder deux mois lorsqu'une expertise a été ordonnée ". Aux termes du 3ème alinéa de l'article R. 4112-4 : " Lorsqu'une décision de refus d'inscription est prise à l'encontre d'un praticien en situation de transfert d'inscription qui exerce provisoirement en application des dispositions de l'article L. 4112-5, le conseil départemental en informe les organismes d'assurance maladie du régime général et de la mutualité sociale agricole ayant compétence dans le département ". En vertu des articles R. 4112-5 et R. 4112-5-1, l'appel devant le conseil régional ou interrégional puis le recours devant le conseil national ne sont pas suspensifs.
5. Au regard de ces dispositions, les moyens, d'une part, tirés de ce que le conseil national aurait insuffisamment motivé sa décision en estimant que M. B ne pouvait être regardé comme ayant exercé régulièrement la médecine au titre de la prolongation d'activité prévue par l'article L. 4112-5 du code de la santé publique ou l'aurait, en tout état de cause, entachée d'erreur de droit en regardant comme inopérant le moyen tiré de ce qu'il avait exercé régulièrement son activité après l'intervention du premier refus d'inscription pris par le conseil départemental de la Ville de Paris et celui, d'autre part, tiré de ce que la décision du conseil national contestée a méconnu les dispositions combinées des articles L. 4112-5 et R. 4112-3 du code de la santé publique qui ne feraient pas obstacle à ce que le praticien puisse, en cas de transfert d'activité, poursuivre son activité dans son département d'origine après un refus d'inscription dans le département d'accueil, ne sont pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Sur les moyens relatifs à la condition de moralité :
6. Aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 4112-1 du code de la santé publique : " Nul ne peut être inscrit sur ce tableau s'il ne remplit pas les conditions requises par le présent titre et notamment les conditions nécessaires de moralité, d'indépendance et de compétence ". En vertu de l'article R. 4112 -2 du même code, le conseil départemental refuse l'inscription notamment si le demandeur ne remplit pas les conditions nécessaires de moralité et d'indépendance. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux instances ordinales saisies d'une demande d'inscription au tableau de refuser cette inscription si les conditions nécessaires de moralité posées par l'article R. 4112-2 du code de la santé publique ne sont pas remplies au vu des faits portés à leur connaissance et en considération de la gravité de ces faits.
7. En premier lieu, en vertu du 5° de l'article R. 4112-1 du même code, la demande d'inscription au tableau de l'ordre dont le médecin relève est accompagnée notamment d'une " () déclaration sur l'honneur du demandeur certifiant qu'aucune instance pouvant donner lieu à condamnation ou sanction susceptible d'avoir des conséquences sur l'inscription au tableau n'est en cours à son encontre ", ces dispositions n'interdisent pas aux instances ordinales de prendre en compte d'autres éléments, en particulier les condamnations ou sanctions déjà infligées au pétitionnaire, pour apprécier sa moralité lorsqu'elles se prononcent sur une demande d'inscription au tableau. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le conseil national aurait entaché la décision contestée d'une erreur de droit en refusant son inscription au motif qu'il ne remplissait pas la condition de moralité nécessaire après avoir relevé qu'il n'avait pas mentionné, dans le questionnaire d'inscription, les sanctions disciplinaires définitivement prononcées, alors que les dispositions du 5 de l'article R. 4112-1 du code de la santé publique ne le lui imposaient pas de le faire, n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité.
8. En deuxième lieu, compte tenu notamment de sa courte durée, la poursuite par le docteur B de son activité professionnelle de la mi-novembre 2023 à la mi-janvier 2024 en dépit, comme il a été rappelé au point 2, de la décision de radiation du tableau dans le Val-de-Marne et de la décision de refus d'inscription opposé le 15 novembre 2023 par le conseil départemental de la Ville de Paris qui mentionnait pourtant qu'il devait " cesser toutes activités médicales ", n'est pas, à elle seule, de nature à caractériser un manquement à la moralité professionnelle. En outre, M. B soutient, sans cependant en apporter la preuve, que cette décision aurait été prise après que son conseil ait consulté de manière informelle le " service juridique " du conseil départemental de la Ville de Paris de l'ordre des médecins.
9. Toutefois, pour fonder sa décision du 19 juin 2024 confirmant un nouveau refus d'inscription sur le tableau de l'ordre dans le département de la Seine, dans lequel le docteur B entendait transférer sa résidence professionnelle au sein de la SELARL Policlinique esthétique Marigny-Vincennes, installée 138 avenue Victor Hugo à Paris (16ème), le conseil national de l'ordre des médecins, saisi sur recours, a estimé que cette pratique de son activité en violation de l'injonction qui lui avait été faite de cesser toutes activités médicales faisait suite " dans un bref délai " au refus de la part de M. B de donner suite aux diverses demandes qu'il lui avaient été adressées, entre juin et septembre 2023, de communiquer les sanctions et poursuites dont il faisait l'objet afin d'actualiser son dossier alors en cours d'instruction. Le conseil national a tiré de l'ensemble de ces faits la conclusion que l'intéressé ne remplissait pas la condition de moralité nécessaire pour être inscrit au tableau de l'ordre. Il ressort des pièces du dossier que, compte tenu du nombre des poursuites en cours, en lien avec l'activité professionnelle de l'intéressé, de leur nature disciplinaire, civil et pénal et de la gravité des faits reprochés ou de certaines mesures prises bien que frappées d'un appel suspensif, l'omission de ces informations, constatée au 15 novembre 2023, date de la séance au cours de laquelle le conseil départemental a pris sa décision après avoir entendu l'intéressé, révèle non seulement que le dossier était, à cette date, incomplet mais que la déclaration qu'il contient était mensongère. Dans les circonstances particulières de l'espèce et eu égard au comportement d'ensemble du praticien, et alors même, d'une part, qu'il a fini par communiquer tardivement ces informations et pièces le 16 novembre 2023 puis le 19 décembre suivant à l'appui de la nouvelle demande d'inscription, présentée par lui comme " un complément " à son précédent dossier, et, d'autre part, qu'il a exercé sans être inscrit sur aucun tableau pendant un temps limité, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait entachée d'une erreur d'appréciation n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité, ni davantage celui tiré de ce que cette décision serait entachée d'une erreur de fait quant au nombre de sanctions définitives dissimulées.
10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée à la demande au fond par le conseil national de l'ordre des médecins, ou sur la condition d'urgence, que les conclusions à fin de suspension et d'injonction présentées par M. B doivent être rejetées.
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par M. B, partie perdante dans la présente instance. Il n'y a toutefois pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre, dans la présente instance, à la charge de M. B, une somme au titre de ces mêmes dispositions à verser au conseil national de l'ordre des médecins.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. B est rejetée.
Article 2 : les conclusions présentées par le conseil national de l'ordre des médecins sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et au conseil national de l'ordre des médecins.
Copie en sera adressée au ministre du travail, de la santé et des solidarités.
Fait à Paris, le 23 août 2024
Signé : A Yeznikian