Conseil d'État · Juge des référés — 4 juillet 2025

Vu la procédure suivante :
Mme B A, l'association France Palestine Solidarité 71, la Ligue des Droits de l'Homme, le Mouvement pour la paix 21, le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Dijon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 6 juin 2025 par lequel le maire de Chalon-sur-Saône a interdit, pour une durée de deux mois et sur l'ensemble du territoire de la commune, l'utilisation ostentatoire du drapeau palestinien dans l'espace public, l'affichage de ce drapeau en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et sa vente sur les marchés ambulants et, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Chalon-sur-Saône de s'abstenir de prendre toute mesure ayant le même objet. Par une ordonnance n° 2501988 du 10 juin 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon a, d'une part, suspendu l'exécution des articles 2 et 3 de l'arrêté du 6 juin 2025 du maire de Chalon-sur-Saône et, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions de la demande.
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 et 27 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Chalon-sur-Saône demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 10 juin 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ;
2°) de rejeter la demande de Mme B A et autres ;
3°) de mettre à la charge des défendeurs la somme de 1 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ordonnance attaquée est insuffisamment motivée ;
- la Ligue des Droits de l'Homme, le Mouvement pour la paix 21, le Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples de Côte-d'Or et l'association pour la Taxation des Transactions et l'Aide aux Citoyens de Côte-d'Or ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour à agir ;
- le juge des référés du tribunal administratif de Dijon a considéré à tort que le fait que l'un des requérants justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir suffisait à assurer la recevabilité de la demande à l'égard de l'ensemble des requérants ;
- la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors que, d'une part, il n'est pas fait état de circonstances particulières de nature à justifier la prise d'une mesure dans les quarante-huit heures et, d'autre part, l'arrêté contesté ne prive pas les requérants et habitants de Chalon-sur-Saône de la possibilité d'exprimer leur soutien à la population civile palestinienne ;
- il n'est pas porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'expression dès lors que l'atteinte portée est proportionnée au risque de trouble à l'ordre public.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
2. Par les articles 2 et 3 d'un arrêté du 6 juin 2025, le maire de Chalon-sur-Saône a interdit a interdit, pour une durée de deux mois et sur l'ensemble du territoire de la commune, l'utilisation ostentatoire du drapeau palestinien dans l'espace public, l'affichage de ce drapeau en façade des immeubles et de manière visible de l'espace public et sa vente sur les marchés ambulants et indiqué que les contrevenants s'exposeraient à des poursuites et condamnations pénales. Sur la demande de Mme B A, de l'association France Palestine Solidarité 71 et de quatre autres associations, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon a, par une ordonnance du 10 juin 2025 prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, suspendu l'exécution de ces dispositions. La commune de Chalons-sur-Saône relève appel de cette ordonnance.
3. En premier lieu, dès lors que Mme A, habitante de Chalon-sur-Saône se présentant comme militante de la cause palestinienne, d'une part, et l'association France Palestine Solidarité 71 eu égard à ses statuts, d'autre part, justifiaient, sans que cela soit contesté en défense, d'un intérêt leur donnant qualité pour demander la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué, le juge des référés du tribunal administratif a pu écarter à bon droit la fin de non-recevoir soulevée par la commune devant lui, tirée du défaut d'intérêt pour agir des quatre autres associations signataires de la requête.
4. En deuxième lieu, l'arrêté en litige, compte tenu de son objet et de sa portée, fait obstacle à ce que les requérants, et plus généralement les habitants de Chalon-sur-Saône, aient la possibilité d'exprimer leur soutien à la population civile palestinienne en arborant publiquement le drapeau palestinien, à l'occasion notamment des manifestations et mobilisations qui sont, selon les allégations non contestées des requérants, régulièrement organisées à Chalon sur Saône autour de la question palestinienne. La condition d'urgence doit par suite, ainsi que l'a relevé le juge des référés du tribunal administratif, être regardée comme satisfaite.
5. En troisième lieu, la liberté d'expression et la liberté de manifestation, qui ont le caractère de libertés fondamentales au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doivent être conciliées avec l'exigence constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.
6. Il ressort de l'arrêté contesté que, pour justifier l'interdiction, pendant deux mois sur tout le territoire de la commune, d'utiliser de manière ostentatoire le drapeau palestinien dans l'espace public, de l'afficher en façade des immeubles de manière visible de l'espace public et de le proposer à la vente sur les marchés ambulants, le maire s'est fondé sur ce qu'au cours des graves troubles à l'ordre public qui se sont produits à Chalons-sur-Saône dans la nuit du 31 mai au 1er juin 2025 à la suite de la victoire du Paris-Saint-Germain dans une compétition européenne de football, le drapeau palestinien aurait été utilisé comme un " étendard de rébellion "  et aurait servi de " point de ralliement " pour inciter à la violence et défier les forces de l'ordre et sur ce que, plus généralement, ce drapeau serait utilisé sur le territoire national par " des groupuscules aux idéologies fondamentalement contraires au valeurs de la République qui s'en servent de symbole pour tenter de déstabiliser l'Etat français ".
7. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction conduite devant le juge des référés du tribunal administratif, et notamment des éléments écrits et audiovisuels produits en défense relatifs aux circonstances dans lesquelles se sont déroulés les troubles à l'ordre public dont la commune a été le théâtre au cours de la nuit du 31 mai au 1er juin 2025, que les personnes qui à Chalon-sur-Saône, comme d'ailleurs à Paris et dans de nombreuses autres villes, ont profité des rassemblements populaires liés à la victoire du Paris-Saint-Germain pour commettre diverses exactions, auraient utilisé le drapeau palestinien comme un signe de ralliement en vue de défier les forces de l'ordre et inciter à la violence. Il ne résulte pas davantage de cette instruction que des incidents auraient été signalés à l'occasion des manifestations qui se sont régulièrement déroulées, de manière pacifique, pendant l'année écoulée et au cours desquelles les participants arboraient le drapeau palestinien.
8. Il résulte de ce qui précède qu'ainsi que l'a relevé à bon doit le juge des référés du tribunal administratif, le motif invoqué, tiré des troubles à l'ordre public qui seraient liés à l'utilisation du drapeau palestinien, n'apparaît manifestement pas de nature à justifier l'atteinte grave à la liberté d'expression et à la liberté de manifestation que constitue la mesure d'interdiction prononcée.
9. Par suite, la requête de la commune de Chalons-sur-Saône doit être rejetée par application de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la commune de Chalon-sur-Saône est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Chalon-sur-Saône.
Copie en sera adressée à Mme B A, première dénommée, pour l'ensemble des demandeurs de première instance.
Fait à Paris, le 4 juillet 2025
Signé : Pierre Collin