Conseil d'État · Juge des référés — 23 juillet 2025

Vu la procédure suivante :
La SARL Le Castel Del Pelousse II a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 9 juillet 2025 par lequel le préfet de Vaucluse a décidé de la fermeture provisoire du théâtre " Paradise République " à Avignon pour une durée de trois mois à compter du 7 juillet 2025. Par une ordonnance n° 2502980 du 19 juillet 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 19 et 22 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SARL Le Castel Del Pelousse II demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) de déclarer recevable la requête ;
2°) d'annuler l'ordonnance du 19 juillet 2025 de la juge des référés du tribunal administratif de Nîmes ;
3°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 9 juillet 2025 par lequel le préfet du Vaucluse a décidé de la fermeture administrative provisoire du théâtre " Paradise République " pour une durée de 3 mois à compter du 7 juillet 2025 ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de la justice administrative et les entiers dépens.
Elle soutient que :
- l'ordonnance du juge des référés est insuffisamment motivée, en ce qu'elle omet de répondre aux moyens tirés de l'incompétence de l'autorité à l'initiative de la procédure contradictoire, du non-respect de la procédure du contradictoire et de l'atteinte au principe de sécurité juridique ;
- cette ordonnance est entachée d'erreur de droit en ce qu'elle a fait porter sur la requérante la charge de la preuve de ce que la qualification de travail dissimulé par dissimulation de l'activité était erronée, en retenant qu'elle n'apportait pas les éléments comptables permettant de prouver que l'administration fiscale était informée de l'existence de l'établissement secondaire, alors qu'il appartenait au préfet d'apporter les preuves permettant de justifier sa sanction ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, depuis la fermeture de l'établissement est intervenue le 16 juillet, près de 90 représentations ayant été annulées et 210 étant menacées, la société requérante perd environ 16 000 euros par jour et se trouve d'ores et déjà en état de dépôt de bilan ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'entreprendre, à la liberté d'expression, à la liberté de création et de diffusion artistique et à la liberté d'accès aux œuvres culturelles ;
- l'arrêté contesté a été adopté au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le directeur départemental adjoint de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités n'était pas compétent pour engager la procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 8272-7 du code du travail, selon lesquelles il appartient au préfet d'informer l'entreprise des mesures envisagées ;
- il a été pris en méconnaissance de l'exigence d'une procédure contradictoire préalable et des droits de la défense, la communication tardive du dossier sur lequel se sont fondés les services préfectoraux pour prendre l'arrêté litigieux ne lui ayant pas permis d'en prendre connaissance et d'y répondre en temps utile ;
- l'arrêté contesté méconnaît le principe de sécurité juridique dès lors que la sanction est intervenue plus de 24 mois après la constatation des faits, et plus de 19 mois après le recueil des derniers éléments dans le cadre de l'enquête, alors qu'elle avait régularisé la situation de son établissement secondaire en procédant à son enregistrement et en salariant ses effectifs et que, pensant légitimement que l'administration en avait pris acte, elle avait organisé sa programmation pour le festival d'Avignon 2025 en s'engageant contractuellement avec plusieurs dizaines de compagnies et artistes sur la réservation de ses salles de spectacles ;
- c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif a retenu qu'une infraction de travail dissimulé par dissimulation d'activité était caractérisée, alors que la direction départementale de l'emploi et du travail avait connaissance de cet établissement secondaire, qu'elle avait contrôlé en 2018, et dont ses comptes annuels distinguaient clairement le chiffre d'affaires, qu'elle n'avait aucune intention de cacher cette activité à l'administration ;
- c'est à tort que la juge des référés a retenu qu'une infraction de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié était caractérisée, en retenant que les autoentrepreneurs devaient respecter un emploi du temps qui leur était imposé et étaient subordonnés au contrôle de Mme A, alors que ni cet emploi du temps, qui leur était simplement proposé, ni la présence au sein du théâtre de Mme A, n'étaient de nature à établir l'existence d'un lien de subordination ;
- la sanction maximale prononcée, de fermeture administrative pour trois mois, est disproportionnée, eu égard à sa bonne foi, au caractère isolé de l'infraction reprochée, à sa régularisation, et à la situation économique de l'entreprise, dont elle entraînera inévitablement le dépôt de bilan, ainsi qu'à ses conséquences sociales, sur l'activité d'une centaine de personnes, et culturelles et artistiques ;
- c'est à tort que la juge des référés a retenu que l'atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie du fait de la disproportion de la sanction n'était pas qualifiée, en l'absence de production d'éléments comptables sur les conséquences financières immédiates de l'arrêté litigieux et sur la menace imminente du dépôt de bilan, alors qu'il avait été indiqué à l'audience que l'expert-comptable était alors indisponible, et que son attestation et les éléments comptables versés étaient suffisants pour l'établir ;
- la mesure de fermeture administrative temporaire emporte des conséquences économiques, sociales et culturelles irrémédiables.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.  A cet égard, il appartient au juge d'appel de prendre en considération les éléments recueillis par le juge du premier degré dans le cadre de la procédure écrite et orale qu'il a diligentée.
2. Aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois ". Aux termes de l'article L. 8211-1 du même code : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ;2° Marchandage ; 3° Prêt illicite de main d'œuvre ; () / 4° Emploi d'étranger non autorisé à travailler ; () ". L'article L. 8221-3 de ce code dispose que : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'activité, l'exercice à but lucratif d'une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou l'accomplissement d'actes de commerce par toute personne qui, se soustrayant intentionnellement à ses obligations : / 1° Soit n'a pas demandé son immatriculation au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat ou au registre du commerce et des sociétés, lorsque celle-ci est obligatoire, ou a poursuivi son activité après refus d'immatriculation, ou postérieurement à une radiation () ". Aux termes de l'article L. 8221-5 du même code : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; / 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d'un bulletin de paie ou d'un document équivalent défini par voie réglementaire, ou de mentionner sur le bulletin de paie ou le document équivalent un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement accompli, si cette mention ne résulte pas d'une convention ou d'un accord collectif d'aménagement du temps de travail conclu en application du titre II du livre Ier de la troisième partie ; / 3° Soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l'administration fiscale en vertu des dispositions légales ". L'article R. 8272-7 de ce code dispose que : " Le préfet du département dans lequel est situé l'établissement () peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l'ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu'il encourt. Préalablement, il informe l'entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l'expiration de ce délai, au vu des observations éventuelles de l'entreprise, le préfet peut décider de la mise à exécution de la ou des sanctions appropriées. Il notifie sa décision à l'entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République () ".
3. Il résulte de l'instruction devant le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes que la Sarl Le Castel Del Pelousse II exploite l'établissement " Paradise République ", en Avignon, ainsi que le " Pelousse Paradise ", une salle de spectacle à Alès. Le 24 février 2025, l'inspectrice du travail de l'unité de contrôle de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités a transmis au préfet de Vaucluse un rapport constatant, à la suite d'un contrôle effectué au " Paradise République " le 24 juillet 2023 et de vérifications administratives ultérieures, d'une part, une infraction de travail dissimulé par dissimulation d'emploi de six salariés, sous le faux statut d'autoentrepreneurs, d'une autre part, une infraction de travail dissimulé par dissimulation d'activité, cet établissement, ouvert depuis dix ans, n'ayant fait l'objet d'une déclaration d'activité que le 25 juin 2024. Par un arrêté du 9 juillet 2025, notifié le 16 juillet, le préfet de Vaucluse a ordonné la fermeture administrative de cet établissement pour une durée de trois mois à compter du 7 juillet 2025, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail. La Sarl Le Castel Del Pelousse II fait appel de l'ordonnance du 27 mai 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de cet arrêté.
4. Pour rejeter la demande de la Sarl Le Castel Del Pelousse II, la juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, sans se prononcer sur la condition d'urgence, a retenu, d'une part, que les irrégularités alléguées tenant à l'incompétence du signataire de la lettre ayant engagé la procédure contradictoire préalable et à l'insuffisance du délai entre la communication à la société du rapport sur la base duquel la procédure a été engagée et l'entretien contradictoire auquel elle a été conviée le 30 juin 2025, et la circonstance que l'adoption de cette sanction plus de vingt-quatre mois après le constat des infractions méconnaîtrait le principe de sécurité juridique, à les supposer vérifiées, n'étaient pas, par elles-mêmes, de nature à révéler des atteintes graves et manifestement illégales à la liberté du commerce et de l'industrie, d'autre part, que le recours systématique de cette société à des auto-entrepreneurs, selon des modalités qui caractérisaient un lien de subordination, incompatible avec ce statut, ne permettait pas de considérer que la société aurait pu ignorer l'irrégularité de sa situation, enfin, qu'au regard des infractions retenues, qui concernaient l'ensemble du personnel de l'établissement et ont duré pendant neuf ans, et de la situation de la société, qui ne justifiait pas du manque à gagner qu'induirait la mesure contestée, de sa part dans le chiffre d'affaires dans la société, ni du risque de liquidation judiciaire qu'elle invoquait, il n'apparaissait pas, en l'état de l'instruction, que la fermeture décidée par le préfet de Vaucluse pour une durée de trois mois, soit la durée maximale prévue par l'article L. 8272-2 du code du travail, porterait une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie.
5. En appel, la Sarl Le Castel Del Pelousse II se borne, pour critiquer l'appréciation portée par le juge des référés sur la procédure de sanction et sur la qualification des infractions qui lui sont reprochées, à reprendre son argumentation de première instance. Si elle présente pour la première fois, à l'appui du moyen tiré de ce que le caractère disproportionné de la sanction porterait une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie, dès lors qu'une fermeture administrative temporaire pendant le festival d'Avignon la conduirait au dépôt de bilan, une nouvelle attestation de son expert-comptable, qui estime la perte du chiffre d'affaires entre le 16 juillet et la fin de ce festival, le 26 juillet, et comporte un tableau prévisionnel de trésorerie, celle-ci ne rapporte pas ces effets à l'équilibre économique et financier de l'ensemble de la société, qui exploite un autre établissement présentant un volume d'activité comparable. Ces éléments, de même que l'invocation, en termes généraux, des conséquences sociales de la mesure contestée et de l'atteinte qu'elle porterait à la liberté d'expression et à la liberté d'accès aux œuvres culturelles, ne sont pas de nature à remettre en cause les appréciations portées par la juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, dont l'ordonnance est suffisamment motivée.
6. Il résulte de ce qui précède qu'il est manifeste que l'appel de la Sarl Le Castel Del Pelousse II ne peut être accueilli. Ses conclusions doivent être rejetées selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du même code, y compris celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de SARL Le Castel Del Pelousse II est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Le Castel Del Pelousse II.
Copie en sera adressée à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Fait à Paris, le 23 juillet 2025
Signé : Jean-Yves Ollier