Conseil d'État · Juge des référés — 2 octobre 2025

Vu les procédures suivantes :
I. Sous le n° 507724, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 29 août et les 17 et 23 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association One Voice demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) à titre principal, d’une part, de suspendre l’exécution de l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche du 27 août 2025 encadrant la chasse de certains oiseaux en tant qu’il ne suspend pas la chasse des cailles des blés, des canards pilets, des canards siffleurs, des canards souchets, des fuligules milouins, des fuligules morillons, des grives mauvis, des sarcelles d’été et des sarcelles d’hiver et, d’autre part, d’enjoindre à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche de prendre, dans un délai d’un mois, un arrêté suspendant la chasse de ces neuf espèces sur l’ensemble du territoire métropolitain jusqu’à l’intervention de la décision rendue dans le cadre du recours au fond contre l’arrêté litigieux ;
2°) à titre subsidiaire, d’une part, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 27 août 2025 en tant qu’il prévoit un prélèvement maximum autorisé supérieur à 0 pour les cailles des blés, les canards pilets, les canards siffleur, les canards souchets, les fuligules milouins, les fuligules morillons, les grives mauvis, les sarcelles d’été et les sarcelles d’hiver, d’autre part, d’enjoindre à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche de prendre, dans un délai d’un mois, un arrêté fixant un prélèvement maximum autorisé de 0 spécimen pour ces neuf espèces jusqu’à l’intervention de la décision rendue dans le cadre du recours au fond contre l’arrêté litigieux ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que, d’une part, l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu’elle défend en ce que, en premier lieu, il autorise le prélèvement maximal de 14 453 565 individus par jour de chacune des espèces et de 213 075 individus par nuit pour chacune des espèces d’oiseaux d’eau dont la chasse de nuit est autorisée, en deuxième lieu, l’état de conservation des neuf espèces concernées est mauvais et leur chasse est considérée comme non soutenable avec un degré de probabilité élevé, en dernier lieu, la chasse des oiseaux concernés, dont l’essentiel des abattages a lieu entre septembre et décembre, est déjà ouverte et le restera jusqu’à la clôture générale et, d’autre part, aucun intérêt public ne s’oppose à la suspension de l’exécution de l’acte ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- l’arrêté litigieux est entaché d’une erreur d’appréciation, au regard du cadre fixé par les articles 2, 4 et 7 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive « Oiseaux », et par les dispositions de droit interne permettant au ministre de limiter la chasse d’espèces en mauvais état de conservation,  en ce qu’il recourt au mécanisme du prélèvement maximum autorisé (PMA) plutôt qu’à la suspension de la chasse des espèces, et subsidiairement en ce qu’il ne fixe pas ce PMA à 0, dès lors que, d’une part, le groupe d’experts de la Commission européenne sur les directives nature (NADEG) a conclu à un niveau élevé de probabilité de non soutenabilité de la chasse des cailles des blés, canards siffleurs, canards pilets, fuligules milouins, cailles des blés, grives mauvis et sarcelles d’hiver et que la Commission européenne a recommandé la suspension de leur chasse et, d’autre part, l’autorisation de la chasse assortie d’un PMA ne permet pas de respecter la recommandation de suspension et que, les données scientifiques disponibles ne permettant pas de s’assurer que la chasse est compatible avec le maintien de leurs populations, la situation impose de s’abstenir de tout prélèvement ;
- il méconnaît le principe d’action préventive énoncé par l’article L. 110-1 du code de l’environnement dès lors que l’autorisation de la chasse assortie d’un PMA n’est pas de nature à réduire le nombre d’animaux abattus, alors que leur chasse n’est pas soutenable avec un degré élevé de certitude.
Par un mémoire en intervention et un nouveau mémoire, enregistrés les 11 et 22 septembre 2025, la Fédération nationale des chasseurs conclut au rejet de la requête. Elle soutient que son intervention est recevable et s’associe aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 16 et 22 septembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
II. Sous le n° 507945, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 5, 19 et 23 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche du 27 août 2025 encadrant la chasse de certains oiseaux en tant seulement que, en premier lieu, il ne suspend pas la chasse de la caille des blés et du canard siffleur et fixe à un nombre supérieur à 0 le total des prélèvements autorisés de ces espèces pour l’ensemble du territoire métropolitain, en deuxième lieu, il ne suspend pas la chasse de la grive mauvis et, en dernier lieu, il ne limite pas suffisamment les prélèvements en ce qui concerne le canard pilet, le canard souchet et la sarcelle d’hiver ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que, d’une part, l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu’elle défend en ce qu’il ne suspend pas ou ne limite pas suffisamment la chasse de six espèces d’oiseaux en état de conservation défavorable et, d’autre part, la chasse de ces espèces ouvrira dès le deuxième dimanche de septembre 2025 ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- l’arrêté litigieux est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnaît les objectifs de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages et les dispositions des articles L. 420-1 et suivants du code de l’environnement, interprétées à la lumière des principes de précaution et de prévention, dont il résulte une obligation pour le ministre chargé de la chasse de suspendre la chasse d'une espèce en mauvais état de conservation lorsque les données disponibles ne permettent pas de s'assurer de sa compatibilité avec la conservation de l'espèce dès lors que, d’une part, en fixant un quota de prélèvements de 15 oiseaux par jour et par chasseur et 25 oiseaux par nuit et par installation, sans limite maximale de prélèvement par saison de chasse, il ne permet pas de s’assurer que la chasse des espèces concernées est compatible avec le maintien de leur population et respecte une régulation équilibrée de l’espèce du point de vue écologique et, d’autre part, il compromet l’objectif de conservation des cailles des blés, des canards siffleurs, des grives mauvis, des canards pilets, des canards souchets et des sarcelles d’hiver.
Par un mémoire en intervention et un nouveau mémoire, enregistrés les 11 et 22 septembre 2025, la Fédération nationale des chasseurs conclut au rejet de la requête. Elle soutient que son intervention est recevable et s’associe aux moyens et conclusions développés par la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 16 et 22 septembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’association One Voice et la Ligue pour la protection des oiseaux, et d’autre part, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ainsi que la Fédération nationale des chasseurs ;
Ont été entendus lors de l’audience publique du 19 septembre 2025, à 11 heures :
- Me Lyon-Caen, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de l’association One Voice ;
- le représentant de l’association One Voice ;
- les représentants de la Ligue pour la protection des oiseaux ;
- les représentants de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt et de la mer ;
- les représentants de la Fédération nationale des chasseurs ;
à l’issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l’instruction au 23 septembre 2025 à 17 heures ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Charte de l’environnement ;
- la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 ;
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de l’association One Voice et de la Ligue pour la protection des oiseaux tendent à la suspension de l’exécution de dispositions du même arrêté. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
2. La Fédération nationale des chasseurs a intérêt au maintien de l’arrêté contesté. Par suite, son intervention en défense est recevable.
3. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».
4. Aux termes de l’article 7 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages : « 1. En raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l’ensemble de la Communauté, les espèces énumérées à l’annexe II peuvent faire l’objet d’actes de chasse dans le cadre de la législation nationale. Les États membres veillent à ce que la chasse de ces espèces ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de distribution. (…). / 4. Les États membres s’assurent que la pratique de la chasse (…) telle qu’elle découle de l’application des mesures nationales en vigueur, respecte les principes d’une utilisation raisonnée et d’une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d’oiseaux concernées, et que cette pratique soit compatible, en ce qui concerne la population de ces espèces, notamment des espèces migratrices, avec les dispositions découlant de l’article 2 ». Selon l’article 2 de la directive, les Etats membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population des espèces d’oiseaux vivant à l’état sauvage « à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles ».
5. D’une part, aux termes de l’article L. 425-14 du même code : « Dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, le ministre peut, sur proposition de la Fédération nationale des chasseurs et après avis de l'Office français de la biodiversité, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. / Dans les mêmes conditions, le préfet peut, sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur ou un groupe de chasseurs est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. / Ces dispositions prennent en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ». L’article R. 425-18 de ce code dispose que : « L'arrêté par lequel le ministre chargé de la chasse peut fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever pendant une période déterminée sur un territoire donné peut porter sur une ou plusieurs espèces, à l'exclusion de celles pour lesquelles un plan de chasse est obligatoire en application de l'article R. 425-1-1 (…) ». Le I de l’article R. 425-20 du même code précise que : « L'arrêté par lequel le ministre chargé de la chasse ou le préfet fixe le nombre maximal qu'un chasseur est autorisé à prélever précise, outre la ou les espèces d'animaux concernées, le territoire et la période considérés ainsi que, le cas échéant, les limites quotidienne et hebdomadaire de ce prélèvement, et le ou les objectifs poursuivis par l'instauration de cette mesure. / Il définit également, dans le respect des dispositions des II et IV : / – les modalités de contrôle du respect du prélèvement maximal autorisé prévues pour cette ou ces espèces, notamment les caractéristiques du carnet de prélèvement et du dispositif de marquage lorsqu'ils sont obligatoires ; / – les informations retirées de l'exploitation des moyens de contrôle qui seront collectées par chaque fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs ; / – la périodicité et les conditions dans lesquelles il sera procédé à l'évaluation de l'arrêté ».
6. D’autre part, en vertu de l’article L. 424-1 du code de l’environnement, le ministre chargé de la chasse prend des arrêtés pour « prévenir la destruction ou favoriser le repeuplement des oiseaux ou de toutes espèces de gibier ». Aux termes de l’article R. 424-14 du même code : « Le ministre chargé de la chasse fixe la nomenclature du gibier d'eau et des oiseaux de passage autres que la caille. Il peut, par arrêté pris après avis du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage, suspendre pendant une durée maximale de cinq ans la possibilité de chasser certaines espèces de gibier qui sont en mauvais état de conservation ».
7. Enfin, aux termes de l’article L. 425-16 du code de l’environnement : « La gestion adaptative des espèces consiste à ajuster régulièrement les prélèvements de ces espèces en fonction de l'état de conservation de leur population et de leur habitat, en s'appuyant sur les connaissances scientifiques relatives à ces populations. / La gestion adaptative repose sur un système de retour d'expérience régulier et contribue à l'amélioration constante des connaissances. Les modalités de cette gestion adaptative sont définies en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés. / Un décret détermine la liste des espèces soumises à gestion adaptative ». Il est précisé à l’article L. 425-17 du même code que « Le ministre chargé de l'environnement peut déterminer par arrêté le nombre maximal de spécimens des espèces mentionnées à l'article L. 425-16 à prélever annuellement ainsi que les conditions spécifiques de la chasse de ces espèces (…) ». Aux termes de l’article R. 425-20-2 du même code : « Les arrêtés mentionnés à l'article L. 425-17 sont pris après consultation du comité d'experts sur la gestion adaptative (…) ».
8. Par l’arrêté du 27 août 2025 encadrant la chasse de certains oiseaux, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a fixé des plafonds de prélèvement maximal autorisé, d’une part, à 15 oiseaux par jour et par chasseur pour la caille des blés, d’autre part, à 15 oiseaux par jour et par chasseur, toutes espèces confondues, hors des installations mentionnées à l’article R. 424-17 du code de l’environnement, et à 15 oiseaux par nuit et par chasseur dans ces installations, dans la limite de 25 oiseaux par installation, pour une liste d’espèces comprenant notamment plusieurs canards de surface, mis en place un système de déclaration obligatoire des prélèvements et suspendu la chasse de l’eider à duvet sur l’ensemble du territoire métropolitain jusqu’au 1er juillet 2030. La Ligue pour la protection des oiseaux demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté en tant qu’il ne suspend pas la chasse de la caille des blés, du canard siffleur et de la grive mauvis sur le territoire métropolitain et en tant qu’il ne limite pas suffisamment les prélèvements en ce qui concerne le canard pilet, le canard souchet et la sarcelle d’hiver et d’enjoindre à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche de prendre un arrêté à cet effet. L’association One Voice lui demande de suspendre l’exécution de cet arrêté en tant qu’il ne suspend pas la chasse de ces six espèces ainsi que du fuligule milouin, du fuligule morillon et de la sarcelle d’été et d’enjoindre à la ministre de prendre un arrêté à cet effet.
9. L’urgence justifie la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte en litige sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.
10. Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’arrêté contesté en tant qu’il ne suspend pas ou ne limite pas suffisamment la chasse des espèces mentionnées au point 8, les associations requérantes font valoir que ces espèces sont dans un état de conservation défavorable, que leur chasse est considérée comme non soutenable avec un degré élevé de probabilité et que les données disponibles ont conduit la Commission européenne à formuler des recommandations de suspension de la chasse ou de réduction de 50 % des prélèvements dans l’attente de la mise en œuvre de mesures de gestion adaptative au niveau européen au groupe d’experts des directives sur la nature (NADEG).
11. Il résulte de l’instruction que la grande majorité des spécimens de caille des blés, dont la migration débute plus tôt que les autres espèces, quittent le territoire métropolitain avant la fin du mois de septembre. Dès lors, l’urgence à suspendre l’exécution de l’arrêté contesté en tant qu’il ne suspend pas la chasse de cette espèce ne saurait en tout état de cause être caractérisée avant l’ouverture de la saison de chasse 2026-2027.
12. Si le fuligule milouin est classé dans la catégorie « vulnérable » au niveau européen et au niveau de l’Union européenne sur les listes rouges établies en 2015 par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), l’article 2 de l’arrêté contesté prévoit que, pour la saison de chasse 2025-2026, la chasse ne peut ouvrir qu’à compter de la publication d’un arrêté fixant un plafond de prélèvement national sur proposition du comité d’experts de la gestion adaptative. Un projet d’arrêté mettant en place un quota annuel de 5000 prélèvements sur l’ensemble du territoire métropolitain, une déclaration en temps réel des prélèvements sur l’application « ChassAdapt » et une suspension de la chasse dès que ce quota est atteint a fait l’objet d’une consultation du 3 au 23 septembre 2025. Les rapports présentés le 26 juin et le 28 novembre 2024 dans le cadre du groupe de travail sur la restauration des populations d’oiseaux (TFRB) concluent, en ce qui concerne le fuligule morillon et la sarcelle d’été, qu’il n’y a aucune indication, au regard des données disponibles, de ce que les niveaux actuels de prélèvement dans les pays de l’Union européenne ne seraient pas soutenables. Ils ne classent pas le canard souchet, canard pilet, ni la sarcelle d’hiver parmi les espèces prioritaires pour le développement de modèles de population et de mécanismes de gestion adaptative, après avoir relevé que les évaluations préliminaires selon la méthodologie agréée, si elles retiennent une probabilité élevée que la chasse ne soit pas soutenable, sont contredites pas l’observation d’une hausse de la population hivernante. La grive mauvis, dont ces rapports retiennent que la population connaît un déclin modéré, est passée en 2021 dans le classement de l’UICN au niveau européen de la catégorie « quasi menacée » à « préoccupation mineure ». Enfin, s’agissant du canard siffleur, classé par l’UICN en catégorie « vulnérable » à l’échelle de l’Union européenne et en catégorie « préoccupation mineure » à l’échelle de l’Europe, et considéré par le TFRB comme une espèce prioritaire pour le développement de modèles de population et de mécanismes de gestion adaptative, il résulte de l’instruction que des travaux sur les modèles de population doivent être présentés au NADEG à la fin du mois d’octobre 2025, en vue de définir des modalités de gestion adaptative de cette espèce. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction que l’exécution de l’arrêté contesté, en tant qu’il ne prévoit pas pour ces espèces une suspension de la chasse ou une réduction d’au moins 50 % des prélèvements, serait de nature à porter une atteinte grave et immédiate à la conservation de ces espèces et à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, son exécution soit suspendue dans cette mesure.
13. Il suit de là que, sans qu’il soit besoin d’examiner si l’un des moyens invoqués est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté contesté, il y a lieu de rejeter les requêtes, y compris les conclusions à fin d’injonction et les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L’intervention de la Fédération nationale des chasseurs est admise.
Article 2 : Les requêtes des associations One Voice et de la Ligue pour la protection des oiseaux sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association One Voice et à la Ligue pour la protection des oiseaux ainsi qu’à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Copie en sera adressée à la Fédération nationale des chasseurs.
Fait à Paris, le 2 octobre 2025
Signé : Jean-Yves Ollier