HATVP · Deliberation — 3 mai 2022

 
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Délibération n° 2022-150 du 3 mai 2022  
relative à la demande d’avis déontologique de Monsieur Alain Anziani 
 
LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE, 
 
 
Vu :  
- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; 
- le code général des collectivités territoriales , dans sa rédaction résultant  de la loi 
n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la 
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l ’action publique 
locale ; 
- le code pénal ; 
- la saisine de la Haute Autorité en date du 24 mars 2022 ; 
- le rapport présenté ; 
 
 
Rend l’avis suivant : 
 
 
1. En application du 3° du I de l’article 20 de la loi du 11 octobre 2013, la Haute Autorité 
répond aux demandes d’avis des personnes entrant dans le champ de l’article 11 de cette loi, au 
nombre desquelles figurent les présidents de métropole. 
 
2. Monsieur Alain Anziani, président de Bordeaux Métropole , interroge la Haute 
Autorité sur les mesures de prévention des conflits d’ intérêts à mettre en œuvre pour  les 
conseillers métropolitains désignés par la collectivité pour la représenter au sein d ’instances 
décisionnelles d ’organismes extérieurs, lorsque l e conseil métropolitain délibère sur ces 
organismes. En particulier, Monsieur Anziani souhaite connaître les conséquences de certaines 
dispositions de la loi n° 2022- 217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la 
décentralisation, la déconcentrat ion et portant diverses mesures de simplification de l ’action 
publique locale (ci-après « loi 3DS ») sur ces situations.  
 
 
 
 
 
 
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I. Le cadre juridique 
 
3. L’article 1er de la loi du 11 octobre 2013 dispose que les «  personnes titulaires d’un 
mandat électif local (…) exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à 
prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts ».  
Selon l’article 2 de cette loi, « constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre 
un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître 
influencer l ’exercice indépendant, impartial et objectif d’ une fonction ». La charte de l ’élu 
local, codifiée à l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales, précise que 
« dans l’exercice de son mandat, l ’élu local poursuit le seul intérêt général, à l ’exclusion de 
tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt 
particulier ». 
 
4. L’article 432-12 du code pénal dispose  que « le fait, (…) par une personne investie 
d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, 
un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans 
une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l ’acte, en tout ou partie, la 
charge d’assurer la surveillance, l ’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de 
cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au 
double du produit tiré de l’infraction (…)  ». S’agissant des modalités de participation des élus 
aux décisions de la collectivité, il résulte de la jurisprudence pénale que la participation aux 
actes et discussions préalables à l ’adoption d’une décision portant sur une opération dans 
laquelle l’élu a un intérêt suffit à caractériser l’ infraction, alors même que l’ élu concerné se 
serait abstenu de participer au vote de la décisio n (Cass. crim., 14 novembre 2007, n° 07-
80.220). 
 
5. Selon l ’article L. 2131- 11 du code général des collectivités territoriales, «  sont 
illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil 
intéressés à l ’affaire qui en fait l’ objet, soit en leur nom personnel, soit comme 
mandataires. (…)  ». 
 
6. Dans sa rédaction issue de la loi 3DS, le I de l’article L. 1111-6 du code général des 
collectivités territoriales dispose que « [les] représentants d’une collectivité territoriale ou d’un 
groupement de collectivités territoriales désignés pour participer aux organes décisionnels 
d’une autre personne morale de droit public ou d’ une personne morale de droit privé en 
application de la loi ne sont pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un 
intérêt, au sens de l'article L. 2131-11 du présent code, de l'article 432-12 du code pénal ou du 
I de l'article 2 de la loi n° 2013- 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie 
publique, lorsque la collectivité o u le groupement délibère sur une affaire intéressant la 
personne morale concernée ou lorsque l’organe décisionnel de la personne morale concernée 
se prononce sur une affaire intéressant la collectivité territoriale ou le groupement 
représenté ». 
 
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7. Le II de ce même article dispose que les élus se trouvant dans la situation visée au I 
doivent néanmoins se déporter de certains actes : « à l’exception des délibérations portant sur 
une dépense obligatoire au sens de l ’article L. 1612- 15 du présent  code et sur le vote du 
budget », ils « ne participent pas aux décisions de la collectivité territoriale ou du groupement 
attribuant à la personne morale concernée un contrat de la commande publique, une garantie 
d’emprunt ou une aide revêtant l ’une des formes prévues au deuxième alinéa du I de l ’article 
L. 1511-2 et au deuxième alinéa de l’article L. 1511-3, ni aux commissions d’appel d’offres ou 
à la commission prévue à l ’article L. 1411- 5 lorsque la personne morale concernée est 
candidate, ni aux délibérations portant sur leur désignation ou leur rémunération au sein de la 
personne morale concernée ». 
 
8. Les règles de déport impliquent pour les élus, conformément à la jurisprudence du juge 
pénal, de se déporter, lorsqu’ ils participent aux séances de l ’assemblée délibérante de leur 
collectivité, non seulement du vote de la délibération mais également des débats préalables à ce 
vote, et de s ’abstenir de participer à toute réunion, discussions ou travaux préparatoires. Les 
procès-verbaux des séances de l ’organe délibérant et d ’éventuelles réunions préparatoires 
doivent faire mention des déports et du fait que l’élu concerné a quitté la salle. 
 
II. Sur la situation des élus participant aux instances d’une association 
 
9. Il ressort de la jurisprudence du juge pénal que le fait, pour un élu, de prendre une 
décision ou de participer à l ’élaboration ou l ’adoption d’une délibération relative à une 
association au sein de laquelle il exerce à raison de son mandat des fonctions de  président ou 
de membre du conseil d ’administration est susceptible de caractériser le délit de prise illégale 
d’intérêts (Cass. crim., 22 octobre 2008, n° 08-82.068). Dans une telle situation, la Cour de 
cassation considère que le délit peut être constitué même si l’élu ne retire de l’opération aucun 
bénéfice et si la collectivité ne souffre d’aucun préjudice. 
 
10. La participation d’un élu aux instances d’une association constitue en outre un intérêt 
susceptible d’interférer avec l’exercice indépendant, impartial et objectif de son mandat, au sens 
de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 précité, lors du vote d’une délibération portant sur 
cette association.  
 
11. Une telle participation, que ce soit à titre personnel ou sur désignation de la collectivité, 
même sans rémunération associée, nécessite ainsi, en principe, la mise en œuvre d’un déport de 
toute délibération concernant l’association, dans les conditions rappelées au point 8. En 
revanche, le simple fait qu’un élu soit adhérent d’une association ne constitue pas, à lui seul, 
un intérêt personnel suffisamment important pour justifier des déports systématiques, une 
analyse au cas par cas devant alors être menée au regard, notamment, d’une part, de la nature 
de l’association, son obje t et le nombre de ses adhérents et, d’autre part, de l’objet de la 
délibération et du contexte dans lequel elle intervient. 
 
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12. Toutefois, l e I de  l’article L. 1111- 6 du code général des collectivités territoriales 
précité écarte en principe les risques de conflit d’intérêts, de prise illégale d’intérêts et de 
« conseiller intéressé » lorsque les élus ont été désignés « en application de la loi ». Cet article 
comporte des exceptions justifiant des déports sur les décisions visées au II du même article et 
rappelées au point 7 de la présente délibération.  
 
13. En l’absence de précision par ces dispositions du sens de l’expression « en application 
de la loi », la règle posée par l’article L. 1111-6 du code génér al des collectivités territoriales 
doit trouver à s’appliquer lorsque la loi a expressément prévu la représentation de la collectivité 
au sein de l’association ou lorsque l’application de la loi l’implique nécessairement. 
 
III. Sur la situation des élus participant au conseil d’administration ou d’exploitation 
d’une régie 
 
14. Les articles L. 1412-1 et L. 2221-1 du code général des collectivités territoriales  
disposent que l es collectivités territoriales, leurs établissements publics , les établissements 
publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes  peuvent librement choisir 
d’exploiter directement les services publics à caractère industriel et commercial relevant de leur 
compétence. Elles sont alors tenues de constituer  une régie qui peut être dotée soit de la seule 
autonomie financière  (« régies non personnalisées »), soit de la personnalité morale et de 
l’autonomie financière  (« régies personnalisées  »). Par ailleurs, l es articles L.  1412-2 et 
L. 2221-2 du même code disposent que les  collectivités territoriales, leurs établissements 
publics, les établissements publics de coopération intercommunale et  les syndicats mixtes  
peuvent librement décider d’individualiser la gestion d’un service public administratif relevant 
de leur compétence en créant une régie personnalisée ou non  personnalisée , sauf pour les 
services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité , 
l’établissement ou le syndicat lui- même, et ceux pour lesquels les textes im posent un statut 
d’établissement public spécifique.  
 
15. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que la création d’une régie, personnalisée 
ou non, constitue un mode de gestion directe, par une collectivité ou un établissement public 
d’un service public à caractère administratif ou industriel et commercial relevant de sa 
compétence. Pour cette raison, l es articles L. 2221 -1 et suivants et R. 2221- 1 et suivants du 
code général des collectivités territoriales institu ent un contrôle étroit de la régie par la 
collectivité, l’établissement ou le syndicat qui l’a créée. 
 
16. En outre, il résulte des articles R. 2221- 8 et R. 2221- 10 du code général des 
collectivités territoriales que les élus participant au conseil d’administration (régie 
personnalisée) ou au conseil d’exploitation (régie non personnalisée) de la régie ne peuvent 
prendre aucun intérêt personnel dans celle- ci, dans la mesure où ils ne peuvent  lui prêter leur 
concours à titre onéreux et où les fonctions de membre du conseil d’administration ou 
d’exploitation sont gratuites. Ils ne peuvent davantage prendre d’intérêt dans des entreprises en 
rapport avec la régie.    
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17. Dans ces conditions, l a Haute Autorité considère que  le fait, pour un élu, de prendre 
part à une délibération intéressant  une régie, même personnalisée , alors qu’il participe à son 
conseil d’administration ou d’exploitation , ne comporte pas de risque que le délit de prise 
illégale d’intérêts prévu par l’article 432-12 du code pénal soit caractérisé. Cette situation n’est 
pas non plus susceptible de placer l ’élu en situation de conflit d’intérêts, au sens de l’article 2 
de la loi du 11 octobre 2013. 
 
18. Conformément à l ’article 20 de la loi du 11 octobre 2013, cet avis a pour unique 
destinataire Monsieur Alain Anziani, qui est libre de son usage. S’il souhaite s’en prévaloir ou 
lui donner quelque diffusion que ce soit, l’avis de la Haute Autorité ne vaut, et ne peut par suite 
être mentionné, que dans son intégralité.  
 
 
 
 
Le Président 
 
 
 
 
Didier MIGAUD