HATVP · Deliberation — 29 novembre 2022

 
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Délibération n° 2022-465 du 29 novembre 2022  
relative à la demande d’avis déontologique de X 
 
LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE, 
 
Vu :  
- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; 
- le code général des collectivités territoriales , dans sa rédaction résultant  de la loi 
n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la 
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’ action publique 
locale ; 
- le code pénal ; 
- le code de la construction et de l’habitation ; 
- le code de l’éducation ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; 
- loi n° 2011- 525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du 
droit ; 
- (…) ;  
- la saisine de la Haute Autorité en date du 17 octobre 2022 ; 
- le rapport présenté ; 
 
Rend l’avis suivant : 
 
1. En application du 3° du I de l’article 20 de la loi du 11 octobre 2013, la Haute Autorité 
répond aux demandes d’avis des personnes entrant dans le champ de l’article 11 de cette loi, au 
nombre desquelles figurent les présidents de métropole. 
 
2. [L’auteur de la saisine] interroge la Haute Autorité  sur l’application de l’article L. 
1111-6 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi n° 2022- 217 du 21 
février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant 
diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « loi 3DS »), à la situation 
des conseillers métropolitains désignés par la métropole pour la représenter au sein d’instances 
décisionnelles d e certains organismes, lorsque le conseil métropolitain délibère sur ces     2 
 
organismes. Plus particulièrement, [l’auteur de la saisine] s’interroge sur les élus qui siègent au 
sein des organes décisionnels : 
- d’un groupement d’intérêt public ; 
- d’une société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) dont la métropole est associée ; 
- d’une université ; 
- d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) ; 
- d’une agence d’urbanisme constituée sous forme d’association ; 
- de l’école nationale Y. 
 
I. Le cadre juridique 
 
3. L’article 1er de la loi du 11 octobre 2013 dispose que les «  personnes titulaires d’un 
mandat électif local (…) exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à 
prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts ». Selon l’article 2 de cette loi, 
« constitue un conflit d’ intérêts toute situation d ’interférence entre un intérêt public et des 
intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l ’exercice 
indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».  
 
4. L’article 432-12 du code pénal dispose  que « le fait, (…) par une personne investie 
d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, 
un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans 
une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l ’acte, en tout ou partie, la 
charge d’assurer la surveillance, l ’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de 
cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au 
double du produit tiré de l’infraction (…)  ». S’agissant des modalités de participation des élus 
aux décisions de la collectivité, il résulte de la jurisprudence pénale que la participation aux 
actes et discussions préalables à l ’adoption d’une décision portant sur une opération dans 
laquelle l’élu a un intérêt suffit à caractériser l’ infraction, alors même que l’ élu concerné se 
serait abstenu de participer au vote de la décision (Cass. crim., 14 novembre 2007, n° 07-
80.220). 
 
5. Selon l ’article L. 2131- 11 du code général des collectivités territoriales, «  sont 
illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil 
intéressés à l ’affaire qui en fait l’ objet, soit en leur nom personnel, soit comme 
mandataires. (…)  ». 
 
6. Dans sa rédaction issue de la loi 3DS, le I de l’article L. 1111-6 du code général des 
collectivités territoriales dispose que « [les] représentants d’une collectivité territoriale ou d’un 
groupement de collectivités territoriales désignés pour participer aux organes décisionnels 
d’une autre personne morale de droit public ou d’ une personne morale de droit privé en 
application de la loi ne sont pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un 
intérêt, au sens de l'article L. 2131-11 du présent code, de l'article 432-12 du code pénal ou du     3 
 
I de l'article 2 de la loi n° 2013- 907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence  de la vie 
publique, lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur une affaire intéressant la 
personne morale concernée ou lorsque l’organe décisionnel de la personne morale concernée 
se prononce sur une affaire intéressant la collectivité territor iale ou le groupement 
représenté ». 
 
7. Le II de ce même article dispose que les élus se trouvant dans la situation visée au I 
doivent néanmoins se déporter de certains actes : « à l’exception des délibérations portant sur 
une dépense obligatoire au sens de l ’article L. 1612- 15 du présent  code et sur le vote du 
budget », ils « ne participent pas aux décisions de la collectivité territoriale ou du groupement 
attribuant à la personne morale concernée un contrat de la commande publique, une garantie 
d’emprunt ou une aide revêtant l ’une des formes prévues au deuxième alinéa du I de l ’article 
L. 1511-2 et au deuxième alinéa de l’article L. 1511-3, ni aux commissions d’appel d’offres ou 
à la commission prévue à l ’article L. 1411- 5 lorsque la personne morale concernée  est 
candidate, ni aux délibérations portant sur leur désignation ou leur rémunération au sein de la 
personne morale concernée ». 
 
8. Les règles de déport impliquent pour les élus, conformément à la jurisprudence du juge 
pénal, de se déporter, lorsqu’ ils participent aux séances de l ’assemblée délibérante de leur 
collectivité, non seulement du vote de la délibération mais également des débats préalables à ce 
vote, et de s ’abstenir de participer à toute réunion, discussions ou travaux préparatoires. Les 
procès-verbaux des séances de l ’organe délibérant et d ’éventuelles réunions préparatoires 
doivent faire mention des déports et du fait que l’élu concerné a quitté la salle.  
 
II. La doctrine de la Haute Autorité sur l’application des nouvelles dispositions de 
l’article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales  
 
9. Le I de l’article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales précité écarte 
en principe  les risques de conflit d’intérêts, de prise illégale d’intérêts et d’être considéré 
comme  « conseiller intéressé à l’affaire » lorsque les élus ont été désignés « en application de 
la loi ». Cet article comporte des exceptions justifiant des déports sur les décisions visées au II 
du même article et rappelées au point 7 de la présente délibération.  
 
10. En l’absence de précision par ces dispositions du sens de l’expression « en application 
de la loi », la règle posée par l’article L. 1111-6 du code général des  collectivités territoriales 
doit trouver à s’appliquer lorsque la loi a expressément prévu la représentation de la collectivité 
au sein de l’organisme ou lorsque l’application de la loi l’implique nécessairement. 
 
11. Par ailleurs, la distinction posée par l’article L. 1111 -6 entre les cas dans lesquels  la 
participation de l’élu résulte de l’application de la loi et ceux dans lesquels elle n’en résulte pas 
n’a vocation à s’appliquer que pour autant que la participation de l’élu à un organisme extérieur 
est de nature à générer un risque de conflit d’intérêts, de prise illégale d’intérêts et  d’être 
considéré comme « conseiller intéressé à l’affaire ».  
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12. À cet égard , la Haute Autorité estime  que la participation au x organes dirigeants 
d’organismes de droit public chargés d’une mission de service public administratif, dont les 
intérêts ne sauraient en principe être regardés comme divergents de ceux des collectivités 
territoriales et de leurs groupements, n’est pas de nature à provoquer de tels risques. De même, 
ainsi que la Haute Autorité l’a estimé pour les motifs exposés dans sa délibération n° 2022-150 
du 3 mai 2022 publiée sur son site internet, le fait pour un élu local de siéger  au conseil 
d’administration ou d’exploitation d’une régie de sa collectivité, même personnalisée et y 
compris lorsqu’elle gère un service public industriel et commercial, n’est pas de nature à créer 
de tels risques. Dans ces hypothèses, aucune mesure de d éport n’est donc préconisée par la 
Haute Autorité, à l’exception, le cas échéant, de la délibération portant sur la rémunération liée 
à sa désignation pour laquelle l’élu doit toujours se déporter. 
 
13. Enfin, dans les cas où l’élu représente sa collectivité ou son établissement dans les 
organes décisionnels d’un organisme extérieur autre qu’un organisme de droit public chargé 
d’une mission de service public administratif et que cette désignation n’est pa s intervenue en 
application de loi, il doit se déporter de l’ensemble des décisions portant sur cet organisme, 
dans les conditions rappelées au 8 de la présente délibération. Toutefois, il peut participer aux  
échanges relatifs à la politique générale de l’ organisme au sein duquel il siège  ou visant à 
informer et rendre compte aux autres élus de ses activités.     
 
III. L’application à la demande d’avis  
 
A. Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 
  
14. L’école nationale Y et l’université Z sont des  établissements publics à caractère 
scientifique, culturel et professionnel.  
 
15. De tels établissements poursuivant une mission de service public administratif, aucune 
mesure particulière de déport n’est préconisée par la Haute Autorité.  
 
B. Les SAFER, les SCIC et les agences d’urbanisme 
 
16. La désignation des élus locaux au sein des organes décisionnels d’une SAFER, d’une 
SCIC dont la métropole est associée  et d’une agence d’urbanisme, constituée ou non sous la 
forme d’une association, résulte de l’application de la loi ou est nécessairement impliquée par 
celle-ci.  
 
17. En effet, d’abord, l’article L. 141 -6 du code rural et de la pêche maritime prévoit 
expressément que le conseil d’administration des SAFER comporte des représentants « des 
collectivités territoriales de leur zone d’action et, le cas échéant, des établissements publics qui 
leur sont rattachés ». 
 
18. Ensuite, l ’article 19 septies  de la loi du 10 septembre 1947 dispose que « les 
collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics territoriaux peuvent     5 
 
détenir ensemble jusqu’à 50 % du capital de chacune des sociétés coopératives d’intérêt 
collectif ». Dès lors que la loi a expressément prév u que les collectivités territoriales, leurs 
groupements et les établissements publics territoriaux  peuvent être actionnaires de SCIC,  
notamment pour réaliser des missions de service public, la représentation de ces collectivités et 
établissements au sein des organes décisionnels de ces sociétés peut être regardée comme 
résultant nécessairement de l’application de la loi. 
 
19. Enfin, pour les agences d’urbanisme, l’article L. 132-6 du code de l’urbanisme dispose 
que « les établissements publics de coopération intercommunale et les collectivités territoriales 
peuvent créer avec l’État et les établissements publics ou d’autres organismes qui contribuent 
à l’aménagement et au développement de leur territoire des organismes de réflexion, et 
d’études et d’accompagnement des politiques publiques, appelés agences d’urbanisme », qui 
peuvent « prendre la forme d’association ou de groupement d’intérêt public ». Si la loi n’a pas 
précisé que les collectivités et leurs groupements membres de l’association ou du groupement 
sont représentés au sein de ses organes décisionnels, elle l’implique nécessairement. 
 
20. Dès lors , les élus désignés par la métropole pour siéger au  sein des organes 
décisionnels de  ces trois séries d’organismes doivent  organiser leur déport des  seules 
délibérations visées au II de l’article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales. 
 
C. Les groupements d’intérêt public 
 
21. L’article 98 de la loi du 17 mai 2011 dispose que « le groupement d’intérêt public est 
une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière. Il est 
constitué par convention approuvée par l’État soit entre plusieurs personnes morales de droit 
public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit 
privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d’intérêt général à but non lucratif, en 
mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice ». Il résulte notamment de l’article 
109 de cette loi qu’un groupement d’intérêt public peut gérer une activité de service public 
administratif ou une activité de service public industriel et commercial.  Enfin, l’article 105 de 
la loi dispose que l’assemblée générale comprend l’ensemble des membres du groupement et 
peut constituer un conseil d’administration pour exercer certaines de ses compétences. 
 
22. Lorsque le groupement gère une activité de service public administratif, aucune 
mesure particulière de déport n’est préconisée par la Haute Autorité. 
 
23. Lorsque le groupement gère une activité de service public industriel et commercial, 
les déports à mettre en œuvre sont ceux prévus au II de l’article L. 1111-6 du code général des 
collectivités territoriales, dès lors  que la participation  des représentants de la collectivité aux 
organes dirigeants du groupement résulte de l’application de la loi du 17 mai 2011, en 
particulier de son article 105.    
 
(…)